浅议上海市医疗纠纷人民调解的现状、问题与对策

王月强　张明文

摘 要 上海市医疗纠纷人民调解制度具有便利、免费、快速等工作优势。但在财力投入、人才建设、诉调衔接、行业标准等方面存在一定不足。为此，建议从经济保障、人才保障、技术保障、社会支持保障、法律保障等多方面提出本市医疗纠纷人民调解机制的优化策略，实现医疗纠纷的法治化处理。

关键词 医疗纠纷 人民调解 医调委

基金项目：本文受上海市卫生和计划生育委员会科研课题资助项目（《上海市医疗纠纷人民调解运行评价及优化策略研究》课题编号：201440419）。

作者简介：王月强，上海市卫生和健康发展研究中心（上海市医学科学技术情报研究所），助理研究员，研究方向：卫生法制、医院管理;张明文，上海交通大学医学院附属仁济医院南院，助理工程师，党政联合办副主任，研究方向：医院文化、医院管理。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.302

医疗纠纷人民调解是人民调解制度在医疗领域的理论丰富与具体实践，是卫生行政部门与司法部门相结合的一项创新性工作制度。上海市作为具有全国优势医疗资源并投身于建设法治环境的城市，其医疗纠纷人民调解制度是上海市医疗卫生改革和司法改革的共同成果和集中体现。

一、基本现状

2006-2008年间，上海市医患纠纷人民调解委员会经历了从开始成立到全市探索的实践过程。在2011年上海市政府发布《关于开展医患纠纷人民调解工作的若干意见》的政策推动下，全市17个区县已经全面建成医患纠纷人民调解办公室，并组建了由医学、法学、心理咨询等高素质专业人员组成的900余人的市级医患纠纷人民调解专家咨询委员会。2014年上海市出台实施《上海市医患纠纷预防与调解办法》地方立法，医患纠纷人民调解工作进入了法制化发展时代。2015年，全年各医调委共办结纠纷3165件，办结率为92%，其中调解成功2746件，调解成功率为80%。主要进展集中表现在以下方面：

（一）纠纷来源

市级和区级医疗机构仍为纠纷主要来源。2013年受理涉及市级或区级医疗机构的纠纷占受理数78%，同比下降2个百分点。其中市级医疗机构占41%、区级医疗机构占37%。2015年纠纷主要来源未发生变化，但市级医疗机构纠纷数有所下降。市级和区级医疗机构仍为医患纠纷的主要来源，占到受理数的77%，同比持平，但所受理的市级医疗机构医患纠纷明显减少。从占比来看，市级医疗机构占39%，同比下降3个百分点;区级医疗机构占38%，同比上升3个百分点;从数量来看，市级医疗机构纠纷数同比下降11%，区级医疗机构纠纷数同比增加2%。

（二）纠纷受理

截止2013年底，全市医调委共计办理医患纠纷3417件（含2012年度留存件），办结3054件，其中调解成功2702件，涉及协议金额1.5亿元。2015年，由于新收案数量下降，全市各医调委纠纷调解总量出现下降，全市各医调委共调解纠纷3445件;其中本年度受理纠纷3230件，同比下降5%。

（三）纠纷调解

2013年，全年调解纠纷共计3087件，同比增加约10%。患方当事人提出索赔共计5.4亿元，其中索赔额3万以上纠纷占受理数64%，同比下降2个百分点。全年开展现场调解600余次、提供咨询接待15000余次。2015年，全年各医调委共办结纠纷3165件，办结率为92%，同比下降1个百分点;其中調解成功2746件，调解成功率为80%，同比下降2个百分点，但与前三年平均水平持平。书面调解协议制作率为92%，同比下降3个百分点。全年调解终止纠纷419件，终止率为12%，同比上升2个百分点;调解终止原因主要为调解不成和提起诉讼，两者分别占43%、25%。

（四）人员队伍建设

截止2013年底，全市17各区县的医患纠纷人民调解委员会（以下简称医调委）选聘人民调解员共计123名，其中专职人民调解员87名。全市专职人民调解员的数量与二级甲等以上医疗机构数量之比为0.94：1，其中具有医学专业背景的占30%，具有法律专业背景的50%，全市专职人民调解员的平均年龄为56岁。2015年，全市各医调委专职人民调解员数量规模和专业化程度较上一年度有所上升;队伍年龄结构维持原状，中老年人员较多。全市共有专职人民调解员106名，同比增加6%。各区县均已根据辖区内主要医疗机构数量配备专职人民调解员。人民调解员中具有医学专业背景的占57%，同比上升19个百分点。具有法律专业背景的占18%，同比下降32个百分点。专职人民调解员平均年龄55岁。结合调解实践情况看，全市各医调委人民调解员队伍的医学专业能力有较大程度提升，但法律专业能力有待进一步提高。

（五）专家咨询覆盖

2013年全年开展专家咨询的纠纷占受理数14%，同比上升2个百分点，专家覆盖面进一步扩大。专家咨询主要集中于患者死亡或有伤残的纠纷;专业相对集中体育普外科、妇产科、骨科、急诊四个专业，为疑难复杂纠纷的解决提供了重要依据。经专家咨询纠纷的调解成功率为66%，同比上升2个百分点。专家咨询对人民调解员合理评估医患双方责任，确定适宜的纠纷解决方案，合理平衡纠纷调解的效率与公平提供了重要依据。

（六）调解协议履行

2013年，调解成功纠纷中签订书面调解协议的占93%，其余为口头调解协议。调解成功纠纷中，已有97%的调解协议及时履行完毕，及时给付金额1.35亿元，同比持平。调解成功纠纷中有23%对调解协议进行了司法确认，同比上升3个百分点;其中赔付金额10万元以上纠纷进行司法确认数量比2012年进一步上升 。

二、现存问题

医疗纠纷人民调解在保障医患双方合法权益，维护正常医疗秩序，促进社会公平正义方面发挥了积极作用，具有明显工作优势。如：（1）快捷便利，“短、平、快”处理纠纷。2013年，上海市全市医疗纠纷调解成功的纠纷单件平均调解周期为24天;（2）调解免费，“零成本”维护权益;（3）引导纠纷转出院外，促进良好的医疗秩序和医患关系。但由于体制机制等客观原因，医疗纠纷人民调解工作也存有一些工作障碍或问题，亟需重视解决。

（一）医调委运行财政保障不力

从法律依据看，《上海市人民政府关于开展医患纠纷人民调解工作的若干意见》虽然明确规定区县财政对区县医调委的经费保障责任。但实际上医调委的财力保障却受制于各方因素凸显不足。医疗纠纷人民调解委员会作为调解民间纠纷的专门组织，要维持正常的工作运转，必须具备必要的办公条件和工作经费。由于医疗纠纷调解属于公益服务，不能直接创造经济效益，各区财政资金的短缺导致调解工作难以正常运作。

（二）医调委调解人员队伍建设滞后

主要存在的人力制约因素包括：（1）医调委人员缺乏。2013年显示全市专职人民调解员的数量与二级甲等以上医疗机构数量之比为0.94：1（甚至在后续年份增至1：1）。人员缺口过大难以满足医疗纠纷调解案件法定人员要求（至少1名调解主持人，1名助理调解员）。（2）医调委人员法律知识结构比例偏低。2015年人民调解员中具有医学专业背景的占57%，具有法律专业背景的占18%。结合调解实践情况看，全市各医调委人民调解员极少同时具备医学、法律知识背景，“学医懂法”的复合型人民调解员奇缺。（3）医调委人员年龄老化。有研究发现，年富力强成为医患纠纷人民调解员的行业特质与工作优势。2013年上海市专职人民调解员的平均年龄为56岁; 2015年专职人民调解员平均年龄55岁。这种“老龄化调解”不仅不能适应上海市健康服务业发展带来的医患纠纷新业态形势，也会影响医患纠纷人民调解的人员招录、编制引进等工作。

（三）医疗纠纷人民调解与法院诉讼的衔接不畅

医疗纠纷人民调解委员会是民自治组织，并不属于司法机构。其调解协议，必须经过司法确认后才具有强制执行力。如果调解协议未经法院确认，医患双方仍可以向法院提起医疗诉讼，致使医疗纠纷重新审理。但是，现行法律缺少医疗调解作为医疗诉讼前置程序的法律规定，法院直接引导医患双方先行调解于法无据。医疗纠纷人民调解与法院诉讼的脱节不仅浪费了社会的司法成本，而且直接导致患者在承受“看病难、看病贵”的压力下遭遇“诉讼难”的困境，健康维权的时间、精力、财力成本不断叠加。

（四）医调委缺乏统一的国家模式、行业标准和法律保障

相比国外ADR机制，我国引入“第三方”调解机制时间较短，医调委作为法律移植的新生事物，经验较少且大多尚处于摸索阶段。各地区的医调委运行模式不尽相同，甚至会有背道而驰之处，导致整个行业缺乏统一可参考的执行标準。此外，在现有的法律框架下，人民调解委员会是具有调解职能的群众性的自治组织 。医调委的调解缺乏法律保障，人民调解制度缺乏统一性、规范性立法 。医疗纠纷调解过分依靠政治推动而非法律保障，人民调解员制度的发展呈现出了一种萎缩状态 。医调委的群众性与自治性，使得医调委的工作流程等尤其缺乏法律制约，其直接后果是调解过程的无序化，也加剧了群众对调解结果信任度的降低。

三、政策建议

（一）加大财力投入，购买律师服务，依法多元保障经费

稳定且充足的资金投入是有效开展医疗纠纷人民调解的重要保证。建议可从以下方面努力：（1）继续加大市、区财力投入机制。依靠政府财政拨款，将医疗纠纷人民调解组织的经费纳入地方政府的财政预算，由各地政府统一、足额拨付，保证资金投入。（2）探索社会多元方式，扩展融资渠道。加强对医疗纠纷人民调解制度的宣传，挖掘社会公众的潜力，通过社会捐助、公益赞助等方式筹措资金。有条件的地区可以根据当地实际情况探索建立医疗责任保险与医疗纠纷第三方调解的有效衔接机制和相互制约机制，通过提取一部分医疗责任保险费用作为医疗纠纷第三方调解机构的运行经费，实现医调委能长期稳定可持续发展 。（3）购买律师调解服务，逐步探索调解机制市场化。建议政府通过积极向律师调解组织购买纠纷解决服务等方式鼓励社会力量参与纠纷解决，在个别疑难复杂的医疗案件中鼓励律师调解组织收费调解， 推动医疗纠纷人民调解从政府主导型向社会自治型转变。

（二）加强人才培养与统一认证，实现调解人员交流与培训

上海市医疗纠纷人民调解委员会大部分为兼职调解员，调解队伍职业化水平不高，社会大众对调解员的职业认同感不强。为此建议：（1）开展医疗调解方向人才的订单式联合培养。目前，上海市政法学院已与上海市司法局连续多年开展联合培养调解专业的法学本科生，大部分毕业生已经成为医疗纠纷人民调解行业的一线力量。建议总结经验并逐步推广复制，在全市政法类院校中细化医疗纠纷人民调解方向的人才培养，做到“培养一批、使用一批”，实现医疗纠纷人才培养的点面结合，优化高校、机关联合培养模式，提升医疗调解人才的理论知识与实践技能。（2）探索医疗纠纷人民调解员统一资质认证制度。建议优化医疗调解人员的知识结构，推动本市开展统一的医疗纠纷调解人员从业资格考试，重点考核应试人员的医药管理、法学、保险等专业的基础知识，选拔招录 “学医懂法”的复合型人才，重视调解队伍建设，强化医疗纠纷人民调解的人才基础，保障调解队伍职业化、专业化发展。（3）建立医院、法院人员互派交流及选用培训机制。根据属地管辖原则，在医疗卫生机构与所属法院开展单位共建，根据医疗纠纷案件审判的特点互相选派人员进行岗位学习，同时选任医疗专家协助调解部分医疗案件或担任人民陪审员审理医疗纠纷，或聘请年轻法官深入医院管理科室，参与医调案件的来访接待处理，对医院管理提供法律培训，实现卫生与法律的人才交流与良性互动。

（三）创新诉调衔接，加强医疗纠纷人民调解的技术保障

调解是一门艺术，不仅需要自然理性，而且需要技术理性 。在医疗纠纷人民调解的工作推进中，需要增加必要的法律程序、技术支持方法。《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中第十四、十五条规定：民事诉讼范围内的案件，立案前，人民法院可以委派相关组织予以调解，立案后，当事人同意后或法院确认有必要，仍然可以进行调解。可见，医疗纠纷人民调解制度可以作为医疗诉讼的法定前置程序而非终局裁决制度。因此，建议建立医疗纠纷人民调解与医疗纠纷诉讼的衔接机制，构建人民调解与其他纠纷处理方式的互补关系。具体方式有：（1）将人民调解与人民法院的诉前调解进行对接。将医疗纠纷人民调解作为医疗诉讼的法定前置程序，尝试将涉及医患纠纷的诉前调解委托医患纠纷人民调解委员会来组织，在诉前调解不成功的情况下，依法进入法院的诉讼程序。如果调解成功后，当事人又反悔并起诉的，人民法院仅需要对调解书的法律效力予以审查。这样不仅可以快速、有效地处理医疗纠纷，同时人民调解的有益成果可以为法院审理所用，从而减少诉讼阻碍，降低解纷成本。（2）建立法院附设调解机制。根据上述第十五条的规定，即使纠纷已经进入诉讼程序中，如果满足一定的条件，法院仍然可以将案件交由医患纠纷人民调解委员会进行调解。

（四）加强医疗调解国家立法，统一医疗责任保险和行业标准

由于医疗纠纷人民调解委员会的法律性质及设立主体不够明确，这也客观导致了全国各地医疗纠纷人民调解实践模式千差万别，缺乏统一的行业标准。但是随着患者看病就医的全国流动性及医师多地点执业的政策开放，医疗纠纷也逐渐会突破地域限制，呈现全国化、流动性、统一化的新趋势。因此建议在地方立法的基础上尽快出台国家统一立法，明确规定医疗纠纷人民调解委员会的性质、资质与职责、组织形式、受案范围、调解程序，调解员的资质与执业规范、当事人的行为规范与权利义务，调解协议的形式、效力及其与其他程序的衔接和司法审查、调解经费等主要事项，统一全国行业标准，最大范围内保护医患权益。同时，依法推动医疗责任保险机制。通过国家层面的立法对强制医疗责任保险作出规定，扩大范围鼓励各级医疗机构、公立和非公立医院加入医疗责任保险，为调解协议的顺利执行保驾护航。

（五）推行医疗纠纷人民调解案例指导制度

案例指导制度或指导性案例是重要的法律裁判方法。司法案例是“活生生的法治，是应然规则的实然形式”，既可以作为法律定性研究的对象，又能为量化分析提供丰富的实证素材。正如台湾学者王泽鉴先生所言，“如果不读判决，我不知道我能研究什么。” 医疗纠纷有共同的内在规律，本市各區各级的医疗纠纷人民调解也有一定的同质性。因此建议在全市层面建立医疗纠纷人民调解案例指导制度，定期选择编排有权威性、有约束力、有说服力的指导性案例，加强医疗机构及患者的调解的宣教，提升人民调解员的业务素质与司法智慧，培养办案能手、金牌调解员的 “工匠精神”，提高办案质量，增强法律对社会医疗行为的指引。同时，案例指导制度对同类案件的类同化处理具有重要的指导意义，医疗纠纷人民调解员可以根据前期案例更好的说服当事人接受调解意见，当事人也会依法参照指导性案例指导案同类案件的处理结果，主张合理预期理性维权，实现良好的法律效果与社会效果。

（六）扩大社会宣传，推动医患共建共享社会治理格局

医疗纠纷人民调解具有很强的社会性与自治性。建议加大社会健康文化、尊医崇法等媒体宣传，主动深入街道基层及医疗机构宣讲医疗纠纷人民调解的优势，建立网站，进行信息公开、普法活动等一系列线上活动，建立微博、微信等公众平台，使广大医生、患者支持和参与人民调解工作，使医疗纠纷人民调解成为医患解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的优选方式，营造调依法调解、共建共享和谐医患关系的良好社会氛围。

注释：

上海市市司法局：关于2013年、2015年本市医患纠纷人民调解工作数据分析的报告.

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洪冬英.当代中国调解制度的变迁研究——以法院调解与人民调解为中心.上海：华东政法大学.2007.

徐枫.当前人民调解制度面临的困境及成因.法制与社会.2009（5）.163.

王景、贾晓蕾.浅谈人民调解员制度的现状及完善.法制与社会.2009（4）.153.

韦志兆.完善我国人民调解制度的若干思考——兼评《人民调解法》.社会科学家.2010（9）.

廖永安，蒋凤鸣.新时代发展我国社会调解的新思路.中国社会科学网.

案例指导制度的作用和意义.http：//www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/2017-07/03/content_7229490.htm？node=81123.