对建设法治乡村的几点思考

摘 要：建设法治乡村是保障农民权益、维护社会稳定、促进经济社会发展的需要，针对立法空白与滞后并存、综合行政执法改革不到位、司法保障不充分、积极守法意识淡薄等问题，要完善立法，充实人才，强化普法，健全乡村法律服务体系。

关键词：法治;乡村振兴;立法;普法;法律服务

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）首次明确提出“建设法治乡村”。建设法治乡村是全面依法治国的重要内容，是乡村振兴战略不可分割的组成部分，必将为乡村振兴提供强有力的立法、执法、司法、守法保障，助推乡村振兴战略实施。

一、建设法治乡村的重大意义

《意见》提出“建设法治乡村”，必须“坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位”。[1]建设法治乡村是保障农民权益、维护社会稳定、促进经济社会发展的需要。

（一）建设法治乡村有利于保障农民合法权益

法治，究其本质，乃权利之治。随着农业现代化的逐步深入，乡村经济得到长足进步，同时乡村地区发生的纠纷在数量和种类上迅速增加，复杂程度日益提高，土地承包经营权纠纷、合同纠纷、劳动争议领域的纠纷尤为突出。重庆市渝北区石船镇在土地承包及流转中，土地流转未签订合同或未按规定备案，民主议定程序不完善、记录不完备，档案资料保管不规范等问题非常普遍，造成流转瑕疵，相关主体的权利悬置不明。[2]建设法治乡村，在立法上合理分配农民的权利，在执法上将农民的应然权利落到实处，在司法上保障农民受到损害的权利能够得到及时有效的救济，既切实保障农民的合法权益，又增强其对法律的敬畏和对法治的信仰。

（二）建设法治乡村有利于维护社会稳定

面对家族宗派纷争、土地流转征用补偿、合同履行不到位等等引起的摩擦、冲突和矛盾，农民极易采取过激的处置方式，甚至陷入“信访不信法”的恶性循环，矛盾日积月累，最终演变成为恶性群体性事件。建设法治乡村，提供及时有效的法律服务，通过诉讼与非诉相结合的多元化纠纷解决机制，积极引导纠纷双方当事人通过合法方式化解争议，避免因诉求无门而采取极端方式导致的恶性后果和恶劣影响，有效预防群体性事件发生，有力于维护乡村社会稳定。

（三）建设法治乡村有利于促进经济社会发展

建设法治乡村，提高农民信法、用法的意识和能力，建立健全“三农”法律制度体系，特别是，如果有专业人员为农民生产经营活动提供法律服务，协助起草、审查经营合作合同，防范和规避生产经营中可能产生的重大法律风险，及时妥善处理各类纠纷，积极做好起诉应诉，保障调解协议或法院裁判的顺利执行，为农民的生产、经营和就业保驾护航，必将为农业现代化发展插上法治翅膀。

二、建设法治乡村面临的主要问题

农村农业法律体系建设取得长足进展，但建设法治乡村的道路依然漫长，当前主要存在以下法治化障碍。

（一）立法空白与滞后并存

相对于乡村经济社会的快速发展，涉及“三农”的立法在供给上不充分。一方面，一些领域的立法处于空白状态，乡村的纠纷解决、法治运行无法在法律规则之内进行。例如，我国《宪法》《民法总则》等相关法律虽已明确了农村集体经济组织的经营体制和法律地位，赋予了农村集体经济组织独立从事经济活动的权利，但尚无专门的法律予以细化。经济合作社因不具备法人资格，在金融贷款、市场投资、税收缴纳等经营活动中受到很大限制，给乡村经济发展带来不便和被动。另一方面，现有的部分法律法规滞后于乡村社会的客观实际和发展需要，滞后于党和政府“三农”政策，不能充分反映和体现“三农”发展的客观规律和改革成就。

（二）综合行政执法改革不到位

与党和国家机构改革配套的综合行政执法改革在广大乡村还没有完全落到实处，乡村执法条块分割、“九龙治水”的局面仍然存在，体系化、规范化建设道路漫长。乡村辖区范围大，执法队伍数量相对缺乏，部分偏远地区的执法人员老化严重，不少执法人员缺乏必要的法律素质和职业道德。执法方式简单、粗暴，缺少必要监督。

（三）司法保障不充分

司法资源在城市和乡村呈现出明显的不平衡。一个基层派出法庭辐射管辖数个村镇，司法人员工作负担重，当事人诉讼程序不方便，案件执行力度打折扣;基层法律服务机构设置混乱，基层司法所、法律服务所、基层人民调解委员会“三块牌子、一套人马”，法律服务机制运行不畅，法律援助和司法救济向基层延伸不够;面对日益增多和复杂的纠纷，法律服务人员不足，专业性不强，高水平律师少，服务内容单一，救济途径狭窄，农民合法权益难以得到及时有效维护。

（四）积极守法意识淡薄

其一，法治意识相对淡薄。乡村干部群众对基本法律知识掌握不多，既不知道如何通过法律手段维护自己的合法权益，也存在因不懂法而侵犯他人合法权益的现象，更不能自觉遵守法律法规。其二，用法意愿较低。乡村熟人社会、人情社会的传统观念根深蒂固，农民厌诉恶讼，缺少对法律的敬畏和信仰，遇到纠纷首先想到的不是法律，不愿或者不敢拿起法律武器维护自己的合法权益，面临有法不用难题。其三，选择性守法现象突出。法律获得普遍服从是法治的重要含义之一，但乡村部分中青年人，对不同法律根据自身情况决定遵守程度，权利受到损害时想到法律，义务不愿履行时忘记法律。

三、建设法治乡村的方向和重点

建设法治乡村要突出问题精准发力，完善立法，充实人才，强化普法，健全乡村法律服务体系。

（一）加快立法步伐，有效增加法律供给

增加法的有效供给是建设法治乡村的前提和基础。一要着眼现实需求，加快立法步伐，填补法律空白。主动适应乡村改革发展需要，针对乡村实际制定相应的法律法规，实践证明行之有效、立法条件成熟的，要及时上升为法律。要按照党的十九大报告提出的“培育新型经营主体”和《意见》强调的“研究制定农村集体经济组织法，充实农村集体产权”“推动资源变资产、资金变股金、农民变股民，探索农村集体经济的实现形式和运行机制”[1]等要求，增加相关领域的法律供给，制定《农村集体经济组织法》，助推动集体经济发展。二要着眼发展变化，完善法律法规。对已不符合改革发展要求的法律法规要及时修改、废止，解决法律滞后问题。根据党的十九大关于深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，第二轮土地承包到期后再延长三十年的相关要求，《农村土地承包法》已经修改。农村土地制度改革试点和承包地确权登记颁证工作按计划在2018年底前完成，试点经验将为《土地管理法》修改提供重要参考。此外，乡村振兴战略实施还涉及农村集体产权制度改革、农村经营制度改革、乡村治理機制等诸多方面，要及时修订《农业法》《物权法》《村民委员会组织法》等相关法律。

（二）创新制度机制，强化法治人才保障

建设法治乡村需要每一个乡村人积极参与，更需要引导法律专业人才向乡村聚集，解决乡村法律人员不足和专业性不强的问题。要以政府财政支持为保障，综合利用各方资源，吸收优秀社会志愿者和第三方机构参与到农村法律服务中，有两项措施值得推广。一是吸收法学院系的优秀学生作为乡村法律服务志愿者。每年大量法学专业的大学生需要到一线实习，法院、检察院、律师事务所等机构，岗位基本饱和，且大多从事程序性事务，得到的锻炼有限。乡村基层法律服务为广大法学专业的学生提供了广阔的实习平台，大量的法律纠纷为其提供了宝贵的实践和锻炼机会，既能满足乡村对法律服务的巨大需求，也能提升学生的能力，可以形成双赢互动机制。二是引入法律诊所制度。法律诊所制度起源于美国，以法律诊所为平台，广大社会热心人士和志愿者在专业人员的指导下，为农民遇到的纠纷进行全方位的诊断，并且对症下药、辨证施治，为贫困农民提供法律咨询、代书、调解等法律服务。西南政法大学法律诊所自成立以来，每年都有上千名学生争当诊所志愿者，为农民提供了大量的法律援助服务，成为我国法律诊所制度推广的典范。

（三）拓宽途径渠道，切实提高普法实效

建设法治乡村，必须增强基层干部法治观念、法治为民意识，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道;提升涉农主体的法律意识、法治观念和法律素养，增强尊法学法守法用法意识，养成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的行为习惯。为此，亟需拓展适应乡村实际的普法途径。一要典型引路，强化法律权威地位。人民法院、檢察机关要妥善审理各类涉农案件，依法惩治危害群众切身利益的违法犯罪，扎实开展扫黑除恶专项斗争，加强涉农诉讼监督，以法律的有效实施和群众合法诉求的有效解决为基准，通过典型案例，在乡村确立起法律至上的权威。二要创新形式，增强普法吸引力。要通过群众听得懂、看得明白的形式抓法律普及，邀请专家学者到乡村开展法律讲座，开展法治竞赛，放映法治电影，组织法治文艺节目表演，利用门户网站进行宣传，在社区设立家事纠纷调解工作室等“接地气”的方式，增强普法工作的吸引力。三要落实责任，联合讲好普法故事。按照“谁执法谁普法”的要求，社会各界与政法工作者要联合奏响乡村普法大合唱。针对乡村土地转包协议未经备案，甚至口头约定等情况屡见不鲜的问题，土地流转管理部门要及时规范土地流转备案登记，办案人员要及时把案件编成普法故事对村民进行宣讲，引导土地承包经营户增强程序意识，提高合同规范化，切实发挥本部门政策宣讲、法律宣传作用。

（四）深化司法改革，健全法律服务体系

一要深入推进综合行政执法改革向基层延伸。按照国家统一部署，深入推进综合行政执法改革，创新监管方式，推动执法队伍整合，执法力量下沉。强化规范执法教育，提升乡村执法队伍法治意识和职业素养，提高行政执法能力和水平，做到规范执法、文明执法。健全乡村行政执法机制，明确工作责任，加强执法监督，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。二要构建多元化纠纷解决机制。从化解争议的角度，基层法律工作者要坚决摒弃“诉讼万能主义”的错误思想，形成以调解、仲裁等非诉讼途径为主，诉讼途径为辅，在掌握尺度的前提下穿插私力救济的多元化纠纷解决机制，争取将纠纷在第一时间予以化解。从预防纠纷的角度，基层法律工作者或“一村一顾问”制度中的法律顾问要积极做好法律宣传工作，引导农民正确行使权利和依法履行义务，使争议在萌芽状态就得到解决。三要健全乡村法律服务体系。当务之急是将法律援助机构、法律服务所、基层人民调解委员会从基层司法所中脱离出来，成为相对独立的法律服务机构。基层司法所负责行政管理工作，法律援助机构为贫困农民提供无偿法律服务，法律服务所为不符合法律援助条件的农民提供有偿法律服务，人民调解委员会负责做好基层调解工作，各司其职，形成良性运行的乡村法律服务体系。

护美乡村绿水青山，守牢农民金山银山，离不开法治这座靠山。建设法治乡村，形成利益有保障、纠纷能化解、矛盾能消融的法治秩序，为乡村振兴提供安定有序的社会软环境。

参考文献：

[1]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》.

[2]“加强土地流转监管 推进乡村振兴战略”，

https：//www.chinacourt.org/article/detail/2018/10/id/3535293.shtml

作者简介：

于清漪（1998.8～ ），女，山东沂水人，中南财经政法大学刑事司法学院学生。