约束与激励：农业农村可持续发展机制研究*

◎杨 照 朱 明 陈伟忠

一、引言

十九大报告中提出将乡村振兴战略和可持续发展战略作为全面建成小康社会决胜期的重大国家战略。然而当前我国农业农村可持续发展面临资源要素配置不平衡不充分和供给需求不平衡不充分两方面主要矛盾。为破解农业农村系统绿色产品正外部性和资源消耗负外部性的双重外部性问题，以科斯为代表的经济学家试图以产权界定清晰来消除负外部性、补偿正外部性或相对正外部性。科斯指出产权制度与资源配置效率之间存在因果关系。诺斯和张五常认为，产权制度安排是决定一国经济绩效的关键因素，排它性产权的确立是经济增长的基础条件之一，产权系统不完整会影响交易效率［1］。激励理论认为，可持续发展有两种动力机制，一种是约束机制，即限制、约束非持续性产业和经济活动；一种是激励机制，即鼓励持续性产业和经济活动［2］。可持续发展在采取“硬约束”方式的同时，越来越多地转向利用市场机制，使用激励性经济政策工具，促进自然资源节约和环境保护［3］。我国启动国家可持续发展实验区建设以来，探索创新农业农村产权制度综合改革、建立可持续发展动力机制已成为实现可持续发展的重要路径。产权制度建设是激活农业生产要素可持续利用的前提，在此基础上，因地制宜、分类施策，依靠约束机制保障农业农村稳定有序发展，依靠激励机制提升农业农村系统动能。

图 农业农村可持续发展约束与激励机制

二、完善产权制度建设是实现农业生产要素可持续利用的先决条件

1.农村土地“三权分置”

各实验区以推进土地确权登记颁证、建立“三权分置”机制为切入点，构建完善农村土地流转交易服务体系，有效提高土地流转效益。利用现代遥感等测绘技术，开展土地承包经营权确权登记颁证。浙江湖州市实验区利用遥感技术测绘并制作出工作底图，实现土地确权登记颁证工作一体化。探索制定风险控制制度，规范土地流转交易平台。实验区依托县级政务中心和乡镇便民服务中心建立土地流转服务窗口。山东青岛市实验区建立租赁农地风险保障金制度，租赁主体须缴纳相当于所租赁农地一年流转费的风险保障金。创新利益联结机制，发展适度规模经营。浙江省湖州市实验区创新土地流转集中“米票”机制，承租土地的经营主体以每亩每年350 斤大米的提货券作为租金付给农民。

2.农业水权水价改革

各实验区建立水权水价制度，明晰初始用水权，提高水资源可持续利用效率。实施农业水权水价改革，创新用水管理模式。宁夏中卫沙坡头区实验区强化水量调度、对灌区引用水实行“年控制、月计划、旬安排、日调节”的调度模式，用水高峰期采取“错峰、压峰、削峰”的调度措施。创新节水灌溉和农艺相结合的节水技术，配水到户实现数字化可视化。河南省实验区开展智能农业灌溉物联网系统建设，采用GPRS/CDMA 无线通信方式，实现中心对多测点远程监控。完善价格形成机制，建设水权交易平台。广东省产权交易集团通过对协商定价、招标投标定价和拍卖竞价三种水权价格模式制定水权交易规则和流程。

3.知识产权保护

实验区通过建立知识产权保护体系，提高成果转化率，掌握核心竞争力。推广运用自主知识产权品种。内蒙呼伦贝尔市、河南安阳市、湖南长沙市等地实验区科研机构与深圳华大基因具有自主知识产权的核心种质建立种业项目合作关系。重庆市建立“原原种、原种和推广种”三级自主知识产权良种繁育体系，良种自繁自供比例达到生产用种的95%以上。构建知识产权保护交易平台。广东省围绕构建全省统一的要素交易平台，成立知识产权交易中心。

4.以股权为纽带的“三变”改革

针对集体经营性资产归属不明、经营收益不清等突出问题，实验区建立股权分配机制，合作机制，利益联结机制。对集体资产折股量化、搭建股权交易流转平台。河南省济源市实验区将各类农村集体的资源性和经营性资产，折股量化到村组织成员，组建村股份经济合作社等新型经济组织。山东淄博、山西晋中等实验区综合产权交易中心正式挂牌运行。产销经营向股份制合作农业转变，提升利益共同体紧密度。实验区经营方式从初期合同制、合作制转向股份制、产业联合体等紧密型合作形式，推动新型经营主体与普通农户之间由利益共同体向命运共同体转变。

三、强化约束机制是实现农业农村可持续发展战略的重要保障

政府公共部门提供公共物品和公共政策，实践中采取约束机制保护和利用农业资源与环境，从制度层面、法律层面、行政层面和标准规范层面强化生态保护红线、环境质量底线、资源利用上限和环境准入负面清单。

1.制度约束

2016年，国家创新生态文明制度建设，建立红线管控制度，设定资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线。十八届三中全会正式提出划定生态保护红线，成为保障经济社会可持续发展，保护人民生存基本底线。《全国土地利用总体规划纲要》提出确保18 亿亩耕地红线。十九大报告有关“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、所有国土空间用途管制和生态保护修复职责以及监管城乡各类污染排放和行政执法职责［4］。

2.法律约束

中央颁布《环境保护法》《土地管理法》《草原法》《森林法》《渔业法》等环境保护法律、法规，为实现可持续发展提供重要保障。以2015年起开始正式施行的《环境保护法》为例，针对不同利益主体确定其权利义务，对企业首次规定“按日计罚、上不封顶”的严厉措施。对地方政府明确环保目标责任制和考核评价制度，并与干部考评挂钩。对环保监管部门列举违法实施行政许可、包庇环境违法行为等九种失职渎职行为。对执法部门授予查封、扣押等强制性权力。

3.行政约束

环境保护部门和地方政府是行政约束的两大主体。环境保护部门从条例、规划、审批、许可、监管等方面管理和约束生态系统保护与利用，制定“大气十条”“水十条”“土十条”。在“大气十条”中要求有关地区淘汰每小时10 蒸吨及以下燃煤锅炉。河北平泉市实验区支柱产业食用菌产业的生产过程离不开以煤、柴为主要燃料的高温灭菌环节。平泉实验区主动出台燃煤锅炉治理实施方案，倒逼绿色生产方式升级，探索出集中灭菌模式。

4.标准约束

实验区在提升农产品质量效益竞争力中重点推动标准体系、标准设施和标准示范建设。江苏盐城实验区推动“三品一标”农产品、GAP、ISO9000 等标准认证管理，拥有“三品一标”2360 个，产品数量、面积均居全省首位。标准设施包括高标准农田、水产标准化健康养殖、标准化规模养殖场、蔬菜标准园等。江西赣州实验区全面推行“无毒化栽培、套种生草、以产定量施肥、整形修剪、病虫害综合治理”等标准化生产技术，赣南脐橙品牌价值以668.11 亿元居全国农产品地理标志区域品牌价值榜首。

四、创新经济和市场激励机制是推动农业农村经济可持续发展的坚实支撑

激励理论认为政府是在谨慎与灵活之间权衡［5］。实验区实施财政、金融、价格、产业等激励政策，在清洁生产、绿色发展、生态恢复、环境保护、生态补偿等技术和制度创新方面积累丰富经验。

1.财政支持

推进财政资金整合和投资结构优化。湖南省华容县实验区作为全省涉农资金整合试点县，按照统一整合机构、统一整合规划、统一组织实施、统一项目验收、统一投入方式的运作模式，先后整合国土整理、农业综合开发、环洞庭湖治理、农业水利建设等项目资金，新建改造水利基础设施，建设高标准农田。发挥财政投入的撬动作用。财政投入不简单是直接投入，还包括政府购买服务、贴息、先建后补、以奖代补、资产折股量化、设立基金、担保等手段，最大限度引导和撬动社会资本投入。宁夏中卫沙坡头区实验区建立优势特色产业发展担保基金和农产产权抵押风险补偿基金，累计发放优势特色产业发展担保贷款2.53 亿元，办理土地经营权抵押贷款金额2309 万元。

2.农村金融

引导金融机构开发信贷金融产品。实验区探索“政银保”“政银企”“创业贷”“产业贷”等免抵押农业融资模式，探索订单融资等供应链金融融资模式，系统整合农业供应链内部各主体间信息流、物流和资金流。推动农业企业开展资产证券化融资。广东河源市成功引进深圳证券交易所、前海股权交易中心落户实验区，对成功在国内外资本市场上市、挂牌的涉农企业给予奖励和补贴，已有3 个农业企业成功挂牌上市。完善订单带动、利润返还、股份合作等利益联结机制，将小农户和现代农业有机衔接。甘肃省实验区探索农业保险与信贷结合新模式，建立农民专业合作社和经营大户担保贷款项目“先保险、后支持”的扶持机制。

3.农业保险

创新农业保险，建立“政府主导推动、龙头企业支持、农民自愿参与、保险公司商业化运作”的政策性农业保险机制，开发多种商业性农业保险险种，包括特色经济作物、主要畜禽品种的价格指数保险、大宗农作物的气象指数保险和设施大棚、保鲜库、养殖圈舍、农房等农业农村基础设施保险。陕西省富平县推进农业保险产品创新，推行奶山羊、葡萄商业性保险，开展农户农房保险试点，2016年全县涉农保费年收入达到5600 万元，比上年增加366%。

4.产业政策

提升绿色产品价值。2017年，农业部联合中农办、财政部等8 部门联合开展特色农产品优势区创建工作，打造产地环境清洁、资源利用节约高效、绿色供给能力突出的优势特色农产品生产基地，将生态优势和资源优势转化为经济优势和产业强势。提升服务质量。农业生产性服务业快速发展，浙江嘉兴南湖区实验区围绕“智能化”农业产业模式，加快推进农业与信息、科技、流通、金融等产业的跨界融合，形成要素集聚、生产高效、服务到位的农业规模经营体系［6］。

5.生态补偿机制

实验区在国家生态补偿制度框架下，创新本地区生态补偿机制。江苏省无锡市实验区对市区的基本农田、生态公益林、重要湿地等进行生态补偿。浙江省实验区创新耕地保护机制，按照永久基本农田保护面积每年每亩30 元的标准下达补助资金，对各地的永久基本农田进行补助。在湖南长株潭重金属污染区、西南石漠化区、河北黑龙港地下水漏斗区以及西北生态严重退化区开展休耕试点，探索建立季节性、年度性休耕模式，促进资源永续利用和农业持续发展［7］。

五、结论与讨论

1.完善农业农村产权改革制度

建议对生产要素产权改革分类施策，对土地等资源性资产做好土地确权登记颁证工作，完善“三权分置”办法，保持现有土地承包关系稳定并长久不变，赋予农民长久而有保障的土地权益。对经营性资产，推进资产确权到户，发展多种形式的股份合作。完善市场准入和退出机制，打破行业垄断和地方保护主义，确保市场交易过程公开透明、严格监管。

2.健全生产要素保护补偿制度和市场化配置机制

建议加大对自然资源保护的转移支付力度，完善耕地保护补偿机制，推进河长制湖长制，探索建立流域生态补偿机制，建立资源开发与可持续发展协调评价制度，开展可持续发展预警与调控，促进资源开发和城乡发展相协调。探索市场化机制，建立健全水权、排污权、碳排放权交易制度。加大推进政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、第三方治理，调动社会化服务组织和专业化企业等社会力量参与农业农村可持续发展。

3.探索开展实验示范

建议加快提炼、总结、推广一些行之有效的经验和模式，推动一些突破性的创新性做法实现制度化，进一步扩大国家可持续发展实验区引领带动作用。同时，建议全面建立国家可持续发展实验区竞争择优准入、动态监测评价、能进能退管理等机制。