浅析市场主体信用承诺的分类实施（上）

陈兴华

信用监管是一种新型市场监管机制，同市场准入、价格监管、竞争监管等相比，信用监管更像是一种“软法”。而在信用监管所有制度和措施中，信用承诺是这种“软法”性质制度的典型体现。从私法视角来看，承诺似乎有合同、协议的性质。但信用承诺制度下的承诺书又和传统意义上的商业合同相差甚远。商业合同是当事人秉承自由意志签订，履行和实施也是在私法框架下进行。那么，信用承诺制度下的承诺书内容和实施情况如何呢？商业合同有完善的《合同法》及配套法律法规、民商事法律精神原则作为制度运行的支撑，那么承诺制度的相应支撑又是什么？如何能保障这种承诺制度发挥应有功效？

问题的提出

一般来说，信用制度包括信息公示制度、信息归集共享制度、失信联合惩戒和守信联合激励制度、红名单和黑名单制度等。其中，信用承诺制度具有独特意义，是构建以信用为核心的新型市场监管机制的重要内容，是实行宽进严管、加强事中事后监管、促进市场公平竞争、释放市场主体活力的重要举措，是推动市场主体自我约束、诚信经营的重要抓手。

市场主体信用承诺制度最早运用在市场主体登记注册公司的程序之中。在“简政放权”背景下，市场主体登记信用承诺制改革成为一些地方政府的发力点。市场主体在注册公司时，在资料不完备的情况下，只要做出了信用承诺，就可以允许“容缺受理”，以加快注册公司的流程、缩短注册时间。各地的登记信用承诺均为非强制性手段，即使市场主体不签署该承诺书，也不影响其正常的注册登记。但是笔者发现，并非所有领域的承诺制度均为自愿型。比如，根据《国务院安全生产委员会关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》（国务院安全生产委员会2014年11月发布），在全国各地安全生产监督管理部门的监管下，各地方纷纷出台企业安全生产承诺和报告制度，要求企业必须制定、签署本企业的承诺书。由此可见，在不同的领域，承诺制度会有不同的表现形式。笔者还发现，除了上述“私法”下遵循自由意志的承诺制度和“公法”下强调国家意志的承诺制度，似还存在着介于两者之间的“公私兼顾”的承诺制度。

市场主体信用承诺制度的分类

目前信用承诺制度落实最好的是商事登记领域，相关的政策文件、执行情况报道等信息最多；其次是安全生产领域，也有不少相关信息；除了上述两种之外，还有一些行业制定的信用承诺相关规定以及开展有关信用承诺行动。因此，笔者尝试将市场主体信用承诺制度分为以下三类：

商事登记类。在商事制度改革中，信用承诺制度应用在工商登记领域，即在办理各类市场主体注册登记时，申请人根据相关规范性文件的要求，自愿做出某种承诺，并在领取营业执照后合法经营。申请人自愿将承诺内容纳入市场主体信用记录当中，并且向社会公布，接受监督；如果违法失信将承担相应的责任。在原工商部门的推动下，信用承诺制度已经在多个省、市展开试点工作，其中一些省份已经在全省范围内实施市场主体登记承诺制度。商事登记类的承诺制度在具体的实施过程中，不同地区的适用领域、适用主体、承诺内容会有一些差异，但都将承诺作为一种自愿行为，没有将签订承诺书作为商事登记的前置条件。

安全生产类。2016年1月，国务院安全生产委员会发出《关于印发2016年安全生产工作要点的通知》，提出“要加快安全生产诚信体系建设应用，建立实施重大安全风险隐患公示、信用承诺和信用等级评定、不良信用记录和‘黑名单’等制度，对接全国统一的信用信息共享交换平台，强化失信联合惩戒和守信联合激励”。自此，各地安全生产领域开始大范围推行承诺制度。如四川省出台文件明确提出在全省范围内实施安全生产承诺制度，负有安全生产监督管理职责的部门要按规定督促企业向社会和全体员工公开作出安全承诺，接受各方监督。企业要结合自身特点，明确各个层级直至区队班组岗位的双向安全承诺事项，并签订和公开承诺书。安全生产承诺制度以强制方式推行实施，企业必须签订承诺书。

行业监管类。如果说前文中商事登记类信用承诺制度属于民商法范畴、安全生产类信用承诺制度属于行政法范畴，那么在我国经济领域中还存在着不容忽视的经济法范畴事项，即行业监管类信用承诺制度。以能源行业为例，电力体制改革中的新兴事物——售电公司，已经开始全面实施信用承诺制度。2016年10月，国家发展改革委、国家能源局发布文件制定《售电公司准入与退出管理办法》，规定申请设立售电公司应按照规定做出信用承诺，确保诚实守信经营。行业监管类的信用承诺是将承诺作为准入条件，信用承诺书作为必须提交的一项文件资料，和商事登记类有很大不同。当然，在监管范围和力度上也与安全生产类存在差异。

三类市场主体信用承诺制度比对

除了自愿还是强制签订承诺书之外，三类市场主体信用承诺制度究竟还有什么不同？参照合同制度的构成，本文将从承诺的主体、内容、订立、实施四个环节对上述三类承诺制度进行深入比对。

承诺的主体。三类承诺制度的主体一方均为相应政府主管部门，包括工商管理部门、安全生产监督部门、行业主管部门等。商事登记类的市场主体最全面，包括各类企业或个人等，即凡是需要领取工商证照的各类市场主体均是承诺制度的主体。安全生产类的市场主体主要是指“生产经营类企业”或“各工矿类生产经营单位”。行业监管类的市场主体框定在相应的行业主管部门管辖范畴内的企业或个人，比如，能源主管部门针对能源类企业或个人，交通运输部门则针对“申请道路行政许可、申请或办理工程施工、工程监理、港口水运建设等各类企业及从业人员”。

承诺的内容。在这三大类中，信用承诺书的规范文本都由行政部门提供，因此，承诺内容都由行政部门进行制定，内容的制定一般要考虑本领域的信用状况、管理难度、以及企业的主要诉求等。从内容上看，信用承诺书有点类似格式合同，即合同一方主体制定主要条款，另一方几乎没有讨价还价余地；同时，也有点类似于单务合同，即条款的内容绝大部分都是市场主体的义务。

三类信用承诺书在市场主体的具体义务上有所侧重，具体来讲：在商事领域的承诺内容较为一致，主要是对登记事项、履行法定义务、守信经营、自愿接受社会监督和服从行政裁决的承诺等常规事项；安全生产领域的承诺内容都和安全生产有关，一般包括遵守相关的法律法规、建立内部安全生产制度、保障企业职工的工作安全、加强安全生产教育以及安全演练等；行业监管领域，以售电企业为例，信用承诺书内容具有很强的行业管理专业专业特性，包括对企业资质、法人代表、资产、从业人员、经营场所和设备等基本信息和银行账户、售电范围等交易信息作出承诺，拥有配电网运营权的售电公司还需对配电网电压等级、供电范围、电力业务许可证（供电类）等相关资料作出承诺等。

需要指出的是，在商事登记信用承诺中，市场主体做出承诺后会获得相应的便利，较之其他两类承诺更接近标准意义上的合同。市场主体做出承诺之后，相对应的是，行政机关也应当对市场主体所要办理的业务提供相应的便利。其他两类承诺一般只规定了市场主体的义务，鲜见主管部门的义务。

承诺的订立。三类承诺的订立过程可以分为两种情况：自愿签订和强制签订。商事登记类属于自愿签订，如果其不愿意作出承诺，工商机关应当按照规定的程序办理登记，不能把信用承诺变相成为市场主体必须履行的义务。但安全生产类明显属于强制签订。虽然目前各地做法不一，但在签订的方式方法上大体差不多，即强制下发任务、有的甚至是采取“定量”方式。同时，企业还需要明确到各个层级一直到班组岗位的双向安全承诺事项，并签订和公开企业内部承诺书。行业监管类的做法由于涉及部门和领域非常广泛，所以很难统计完全。以能源领域中的售电企业为例，要想成立售电公司，必须遵守“一承诺”的规定，即“售电公司办理注册时，应按固定格式签署信用承诺书”。

承诺的实施。为了保证信用承诺书的执行，应当加强事后检查力度，定期检查市场主体的履约情况。在商事登记领域，市场主体的承诺内容会公布在企业信息系统之中，接受社会监督，企业的信用承诺也是“守合同重信用”企业、诚信示范市场主体、驰名商标等荣誉认定的重要参考。其一旦违约，不仅会受到有关法律法规的处罚，而且还会按照约定进行相应的处理，比如，列入失信企业名录，市场准入方面的限制，融资授信方面的限制等。可见，承诺制度作为一种“软法”，和合同的实施存在着很多不同。合同一方对另一方是否履行义务会比较关注，如果不履行义务则应适用违约责任条款甚至对簿公堂。在承诺制度中，相关部门主要是以采取公示、纳入信用系统，守信联合激励、失信联合惩戒的方式进行。

行业监管类承诺制度的实施与商事登记类相似，基本是采取公示和纳入信用系统的方式来进行实施。仍以能源领域中的售电行业为例，售电企业应在省级政府指定网站和“信用中国”网站上公示公司有关情况和信用承诺，对公司重大事项进行公告，并定期公布公司年报。根据天津市《天津市售电公司准入与退出管理实施细则》（2018年6月征求意见稿），售电公司如果违反信用承诺且拒不整改、信用评价降低为不适合继续交易的话，还将被强制退出售电市场并注销注册。

安全生产类的信用承诺实施除了上述公示、纳入信用系统之外，还有其他措施。比如，武汉市安全生产监督管理局要求“各区（功能区）要将《承诺书》的执行与落实情况纳入对企业的日常监督执法和各类评先评优的重要内容，确保实效。同时，企业每年年底前应将本年度《承诺书》的执行与落实情况形成书面报告，经主要负责人签字和盖章后报安监部门备案。”