宏观调控行为的不可诉性探析——从应然角度分析

一、争议焦点归纳

(一)宏观调控行为可诉

1.学者观点归纳

一般认为宏观调控行为可诉的学者，主张宏观调控行为并不属于国家行为，由于我国法律明文规定，法院不受理针对国家行为提起的诉讼，因而如果宏观调控行为不是国家行为，那么便属于可诉的范围。在这种前提下，持该类观点的学者通常将宏观调控行为分为决策、执行等行为。针对这种分类，宏观调控行为的执行行为通常都会涉及到侵害公民的权利，从公民权利保护的角度来看，这种行为应当要承担责任，而追究宏观调控机关的法律责任是公民可以享有的最直接的保障自己权利的方式。

颜运秋教授认为在多数情况下，宏观调控行为一般是宏观调控主体就某一项宏观调控事务对不特定的相对人实施的由不特定多数人受益和受害的具有宏观性、概括性的经济管理行为，是一种政府经济行为。依据宏观调控作用对象和方式的不同，可以分为直接调控和间接调控两种，直接调控是指对各种微观经济主体和各种微观经济活动的直接管理和干预。颜教授认为，将宏观调控行为仅认定为决策行为的想法是存在重大的错误的，宏观调控行为不仅包括决策行为，也含有执行行为，宏观调控权是立法权和行政权合一的权力。而根据宏观调控权的内容，颜教授指出，针对立法权可以进行违宪审查，具备条件的情况下可以设立宪法法院，提起违宪诉讼。行政权则通过诉讼的方式加以解决。①综上，作者认为宏观调控行为是可诉的，并且宏观调控行为的可诉性是符合我们国家法治的要求的。

胡光志教授认为，国家行为具有高度的政治性或统治性，一般包括国防行动、军事行动、外交活动和戒严、紧急状态、总动员等。而宏观调控行为是国家经济职能在经济生活中的运用，其最主要的特征是经济性，它是国家调节和控制宏观经济的手段，不具有排除司法审查的必然理由。同样，胡教授也认为宏观调控行为并非只是单纯的决策行为，还包括执行行为(实施行为)。②从本文作者的相关描述来看，其认为宏观调控权是一种行政自决权，而行政自决权极有可能被滥用，这也就是法庭所存在的意义——防止行政自决权的滥用。

2.该观点可商讨之处

通过阅读以上文章，笔者发现，持此类观点的学者，在论证宏观调控行为的可诉性时，通常都是从宏观调控行为不属于国家行为，该行为可以分为决策、执行等行为。而在这一过程中，学者却往往都将宏观调控行为认定为行政行为，将宏观调控权界定为一种行政权力。由此可见，其在论述宏观调控可诉性的时候都是讲宏观调控行为作为政府部门的行政行为，因而可诉。然而，宏观调控行为是否等同于行政行为或者说属于行政行为中的一部分？王名扬教授认为，行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为，抽象行政行为是行政机关在实行行政管理时合法制定的普遍性的规则的行为，具体行政行为则是行政机关在进行行政管理活动时针对具体的事件所作的单方面处理的行为。③诸多学者认为，宏观调控行为中的决策行为大多是以抽象行政行为作出，而执行行为则为具体行政行为。但无论是抽象行政行为还是具体行政行为均是行政机关出于行政管理需要针对行政相对人作出的行为。然而，从应然角度分析宏观调控行为，其并非属于行政行为。二者存在较大的差异。首先，从行为实施的主体来看，行政行为是政府部门作为主体予以实施的，其主体范围比较宽泛，包括中央政府以及地方各级人民政府，但是宏观调控行为的实施主体仅限于中央的宏观调控部门。其次，从行为实施的方式来看，行政行为是强制性的行为，但是宏观调控行为则为非强制性的，通常宏观调控部门采取诱导的方式，来引导市场主体实行跟随行为，而这种诱导都是非强制性的，因而对市场主体本身并不具有强制力，但是市场主体从自身利益角度出发，往往跟随宏观经济的方向来调整自己的市场行为。④

(二)宏观调控行为不可诉

1.学者观点：认为宏观调控行为体现了国家公共利益

也有学者认为宏观调控行为不可诉，例如邢会强教授认为，宏观调控权是一种决策权，不包括执行权，相应地，宏观调控行为应当仅为决策行为，而不是执行行为。而这种决策行为更多的体现了国家行为的特征。国家行为的构成要件为“涉及重大国家利益”和“具有很强的政治性”，宏观调控行为是中央机关提供的公共物品，涉及到重大的公共利益，任何一个国家机关作出的行为兼具政治性和法律性，而宏观调控行为的政治性则强于法律性，因为宏观调控失败而垮台的政府不在少数，因而邢教授认为宏观调控行为是国家行为，而国家行为具有司法审查豁免的特性，因而宏观调控行为不可诉。⑤

肖顺武教授认为，首先，国家行为的政治性并不能因此认定国家行为就不具备经济性；其次，执行性是宏观调控行为的必然特征，否则宏观调控的调控难以实现。作者指出，在传统行政法领域，国家行为包括重大国家公益行为，如国家计划的重大调整、重大建设项目的调整，而宏观调控行为恰恰包含上述两种行为，因此将宏观调控行为排除在国家行为之外是并不合理的。国家行为从国家机构运用国家权力对内进行统治的角度予以理解，其具备全局性、应急性和政治性三个特征，从这个角度来看，宏观调控行为符合国家行为的特征。⑥

2.该观点可商讨之处

邢会强教授的观点认宏观调控权仅为一种决策权，因而他认为凡是涉及到具体的计划、金融、财政等政策的具体实施，此时的实施行为已经不再是宏观调控行为了。宏观调控行为截止于具体的政策确立之时。文章中，邢会强教授举例了税收政策的宏观调控。他认为，税收政策的决策包括对税率、税基等的调整，这一决策是宏观调控权的运用，税收宏观调控权仅仅包括税收政策的决策即税法的制定和修改，不包括对税法的具体执行。但是，此处存在一个矛盾，宏观调控行为往往是为了应对国家的经济变化而采取的措施，因而具有较大的波动性，即不确定性，而税法的制定和修改已经确定，那么便已明确了新的税率和税基，并且是以法律的形式加以确定，法律具有稳定性和确定性，这与宏观调控行为的不确定性存在矛盾。因而邢会强教授将宏观调控行为仅认定为决策行为的想法仍然存在一定的问题，或者说，邢教授对决策行为的定义存在不合理。肖顺武教授文章中存在的问题则是，其从行政法的角度来定义国家行为，根据国家行为的概念来定义宏观调控行为，而宏观调控行为作为经济法领域中的概念，肖教授却恰恰未从经济法的角度来确立宏观调控行为的特征及概念。用行政法的概念来解决属于经济法领域的问题，却无疑又增加了宏观调控行为的“行政法性”。

诸位学者之所以对宏观调控行为的可诉性产生分歧的原因在于他们对宏观调控行为究竟是一种什么行为存在不同的理解。接下来，笔者将从应然角度对宏观调控行为的概念和特征对宏观调控行为的不可诉性进行论证。

二、何为宏观调控行为

(一)概念及范围

宏观调控行为是国家为了实现社会整体经济总供给与总需求的平衡，赋予中央部门宏观调控权根据经济现状采取的行为。学界有学者认为，宏观调控主要采取三种手段，即经济手段、行政手段和法律手段。⑦但是，笔者认为，从应然角度来看，宏观调控手段仅为经济手段，宏观调控行为也仅仅是经济行为。为何如此理解？这需要结合宏观调控产生的经济基础。我国的经济基础经历了三个阶段，从最初的自然经济到后来计划经济，以及现在的市场经济，不同环境下国家对经济的调整是存在不同的样态的。自然经济时期，以家庭生产为主要的模式，整个经济环境下的重要特征是自给自足，在这个阶段并不存在总供给与总需求一说。计划经济时期，国家掌握总供给，总供给决定总需求，在这个时期，总供给与总需求之间是一种强制性的平衡。并且国家对经济采取的是管制手段，而并非是调控。市场经济环境下，总供给与总需求被完全分割开来，必须得通过市场机制来实现二者的动态平衡，但是由于市场也存在失灵现象，导致平衡无法实现，从而造成经济过热或者不足，这个时候需要借助市场之外的力量来对经济进行调控。对一国经济最具备实力的主体便是国家，其从宏观的角度来对经济进行调控从而实现总供给与总需求的平衡，这便是宏观调控。因而宏观调控实际上是市场经济环境下，在市场失灵时为了保障经济的平稳所采取的辅助手段，其一定是通过市场机制对经济发挥作用，否则便违背其产生的经济基础，国家那时所采取的行为也并非是宏观调控行为。何为市场机制？市场机制由三要素构成：交换、竞争、价格。交换产生供需关系，竞争导致供需关系逐渐平衡，最终形成了平衡状态下的价格。在这一机制下，所有市场主体的行为都是自由的，并不会由任何外在的强力迫使其作出选择。而宏观调控作为市场环境下的重要手段，其也必须符合非强制性的手段。而在宏观调控的三种手段中，只有经济手段不具备强制性，行政手段和法律手段的强制性无疑与市场机制格格不入。从应然角度来看，宏观调控行为仅能为经济行为。

从实然角度来看，目前我国宏观调控政策以财政政策和货币政策为主，财政政策由财政收入和财政支出两部分构成，货币政策主要有法定存款准备金率、再贴现率以及公开市场业务。而在这两个宏观调控政策中，严格意义上来说，真正属于经济手段的，只有再贴现率和公开市场业务。⑧这两种行为，均由中央银行作出。从这两种行为分析，中央银行决定了具体实施何种政策以后，具体的执行其实并没有强制金融机构或者是其他对象来跟随其政策，而这些受控对象为了自己的利益行为，往往选择追随，从而影响了市场上的货币总量。再贴现率一旦决定提高或者改变，那么行为便已完成，决策生效，对宏观经济产生影响。公开市场业务主要是发放国债，国债的数量、发行的方式如果确定，进入到国债买卖的过程中，其实是属于私法领域，由合同法进行调整，宏观调控法并不调整这一部分的关系。因而，在这两种行为中，宏观调控行为只是一种决策行为，无实际的执行行为。

(二)特征

综上所述，宏观调控行为作为一种决策行为，其具备以下特征：

1.从决策主体来看——中央机构

宏观调控，顾名思义，是从宏观角度对市场经济进行调控，因此，能够对宏观的市场经济进行综合考虑的，只有中央机构，地方机构绝对不会是宏观调控行为的实施主体。有学者认为，宏观调控行为包含执行行为，将决策行为与执行行为分割开来会导致宏观调控行为的不完整。一项宏观调控政策经过决策而不实施那将无任何意义。⑨笔者认为，一项政策最终落实必然要执行，但是执行行为在上文已论述，并非属于宏观调控行为，其执行的主体就已经脱离了中央机构，宏观调控权必须由中央掌握，而不是分属于地方机构。一项政策的执行行为可能是行政行为(税收征管)，也可能是民事行为(政府购买)，由此产生的争议符合诉的要件便可诉之法院予以解决。虽然中央宏观调控机构也是行政机构，但是在制定、决策宏观调控政策时，该行为并非行政行为。笔者将在下文进行阐述。

2.从作用效力来看——非强制性

宏观调控行为从理论上来看，真正属于宏观调控的手段的应当仅有调整再贴现率和公开市场业务。而上文所述，通过这两种方式来进行宏观调控的过程中，并不存在强制力，受控主体享有充分完全的自由，可以选择追随，也可以选择保持现状。但是受控主体往往缺乏对市场经济整体的认识，在市场经济低迷的时候，受控主体一般选择跟随宏观调控部门的步伐。而这种非强制性的方式则明确区分了宏观调控行为与行政行为的区别。行政行为带有强制执行力，受控主体有必须履行的义务，而在这两种方式中，受控主体却无义务必须跟随调整再贴现率或者是购买国债。其次，行政行为可诉是指具体行政行为可诉，抽象行政行为一般不可诉。在具体行政行为中存在具体的受控对象，但是宏观调控行为的受控对象其实难以具体到某个公民或者机构，它通过改变市场经济的外部环境来对市场主体的行为施加影响。

3.从调控对象来看——市场整体经济

宏观调控，顾名思义，是从宏观角度对市场经济予以调控。故而笔者认为，那些主张宏观调控行为包含执行行为，因此地方政府能做出宏观调控行为的说法是没有理论依据的。地方政府促进地方经济的发展，其着重点只在于本省或者市的经济状况，而宏观调控的根本目的在于保障全国的总供给与总需求平衡，促进经济的发展。某部分地区的快速发展并非宏观调控的目的。正是因为宏观调控的调整对象是市场整体经济，因而市场整体经济也是利益或者损害的直接承受对象。具体到个人的利益并非是宏观调控的直接目标，个人利益绝非是宏观调控的调控对象。

三、为何不可诉

(一)调控对象导致不可诉

上文所述，宏观调控行为的调控对象是市场整体经济，其作用的对象是整体，而不是通过具体的某种行政行为或者民事行为具体改变某个微观经济。宏观调控行为通过改变市场的外部环境来影响市场内部的行为。因而，在宏观调控领域，市场经济是一个独立的整体，不可被分割。如果认为宏观调控行为可诉，那么从现有的诉讼方式来看，起诉主体需要从行政诉讼或者民事诉讼的角度来论证其受到了损害。而个人的损害并非是宏观调控的目标，以个人利益受到损害为标准认定宏观调控行为的失败，本身便是对宏观调控目标的误读。

(二)作用方式导致不可诉

宏观调控行为是通过改变市场的外部环境来影响主体行为，从而调整市场总需求与总供给之间的关系。其通过市场机制发挥作用，而不是直接对市场主体发生作用。因而，其并非对市场造成直接的损害。从现有的诉讼机制出发，无论是行政诉讼还是民事诉讼，均要求行为与损害后果之间存在因果关系，而宏观调控行为的间接性却无疑造成了与损害后果之间关系的不明确性。同时，一段时间内宏观调控行为的实施并非是单独的，而是多个行为共同作用的结果，难以明确具体是哪个行为导致了利益的受损。

有学者主张通过建立公益诉讼的目标来对宏观调控予以起诉，⑩放宽原告资格的方式来鼓励相关人员针对宏观调控提起诉讼。其中包括直接利害关系人。而宏观调控的间接性决定了其并没有直接利害关系人存在。但是，宏观调控政策其实是出于维护公共利益从而对市场经济进行调整。从这个角度来看，建立合适的公益诉讼来保障公共利益也是可行的。笔者并不排除未来宏观调控可诉的可能性，但是现阶段，宏观调控想要通过公益诉讼来解决，仍然面临制度性问题。

(三)损害后果导致不可诉

宏观调控行为是对市场经济施加一个整体影响，损害后果遍及于社会整体，而社会整体利益手段，是难以作为起诉理由的。我国著名的行政法学家王名扬教授就指出：由于在起诉的资格中，损害须具有特定性，因为能够起诉的损害必须是特定的损害，只是一个人或一部分人受到的损害。如果损害的范围很广，包括全体公民在内，没有一个人比他人受到更多的损害，大家在损害面前平等，这是一种不可分化的抽象的损害。抽象的损害不对任何人产生起诉资格。而宏观调控行为对市场经济作用的不可分割性导致该损害成为抽象的损害，不能对任何人产生起诉资格。因而，从损害后果的角度来看，宏观调控行为不可诉。

从应然角度分析，宏观调控行为是一种决策行为，宏观调控部门决定好具体的经济手段后，其宏观调控行为已经完成。在政策执行的过程中，如果存在侵犯权益的现状，如果符合诉讼法的相关规定，可以予以起诉。而这一部分已经不再是宏观调控的范畴。笔者认为宏观调控法其实更应当是一部程序法，严格规定宏观调控部门进行政策制定过程中的权力使用。而宏观调控政策的制定，存在不确定性，其作用的效果也是难以确定的。如果市场经济整体效果呈平稳上升趋势，那么个人以其权利受损起诉宏观调控部门，那么是不具备正当性的。而如果市场整体经济呈下滑趋势，那么此时追究法律责任也难以平衡受到的损失，此时所要做的则应当立即修正不当的政策决定。宏观调控行为不可诉，并不意味着宏观调控失误无需承担责任。宏观调控决策失误将导致市场经济的滞后甚至是崩溃，根据法治国的理念，有权必有责，此时的后果仍然需要承担责任。但是，责任的形式不仅有法律责任，也有道德责任、政治责任等，笔者认为，由于宏观调控行为的特殊性，其并不可追究法律责任，那么可以通过追究决策主体的政治责任来实现权责一致的法治要求。

【注释】

①颜运秋、李大伟：《宏观调控行为可诉性分析》，载《中国社会科学院研究生院学报》2005年第1期。

②胡光志：《论宏观调控行为的可诉性》，载《现代法学》2008年第2期。

③王珉灿：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97～99页。

④一般认为，宏观调控的手段包括经济手段、行政手段和法律手段。但是从理论上来说，国家对宏观经济进行调控的目的是为了弥补市场失灵的不足，该行为本质上是为了保障市场经济的正常运行。基于宏观调控行为的这一功能，决定了宏观调控行为的实施必须符合市场规律，也不得损害市场机制。而带有强制性色彩的行政手段和法律手段无法准确满足以价格为表征的市场规律，是相关机关通过强制手段赋予市场主体相关的权利义务从事某些事项。但是经济手段则是宏观调控部门通过对经济现状的分析，引导市场主体作出符合经济现状的市场行为，笔者认为，经济手段更多的是从市场内部发挥作用实现宏观调控目标，但是行政手段和法律手段则是从市场外部，强制改变市场主体行为，但是市场内部环境可能并未发生改变。因此，宏观调控手段应当仅为经济手段，而不含有行政手段和法律手段。

⑤邢会强：《宏观调控行为的不可诉性探析》，载《法商研究》2002年第5期。

⑥肖顺武：《质疑宏观调控行为的可诉性》，载《经济法论坛》2008年00期。

⑦徐澜波：《规范意义的“宏观调控”概念与内涵辨析》，载《政治与法律》2014年02期。

⑧财政收入主要是税收收入，而现行的税收法律其实是税收征管法，属于行政法范畴，并非宏观调控法领域，财政支出中的转移支付主要指的是政府拨款，政府购买则是指政府作为市场主体参与到市场经济活动中，二者并未适用到市场机制。货币政策中的法定存款准备金率，更类似于行政手段，中央银行要求商业银行和其他金融机构缴存准备金具备强制性，否则金融机构将承担一定的法律责任。见冯果、吴俊桥；《超越局部与个体的经济法行为——以中央银行宏观调控行为为视角而展开》，载《法学杂志》2008年第3期。

⑨颜运秋、李大伟：《宏观调控行为可诉性分析》，载《中国社会科学院研究生院学报》2005年第1期。

⑩胡光志：《论宏观调控行为的可诉性》，载《现代法学》2008年第2期。