尺度重组视角下中国城市群空间重构探究*

杨海华

随着中国城镇体系转型重构加速，城市群逐渐成为中国新型城镇化的主体发展形态。城市群对优化中国区域生产力布局、重塑区域经济发展格局产生了深远影响。目前，长三角、珠三角和京津冀等十大城市群以10.5%的国土面积集聚了37.3%的人口总量，创造了全国65.5%的地区生产总值。城市群的快速发展已成为引领中国区域经济发展的主引擎。“十三五”规划明确指出，中国要加快城市群建设发展，努力打造长三角、珠三角、京津冀等世界级城市群，并将在全国范围内打造19个城市群，逐步形成以城市群为主体、城市群协调发展的空间发展格局。城市群化成为中国城市化进程中一道独有的现实图景。同时，城市群之间的竞争逐渐取代单个城市之间的竞争，并成为一种新的区域竞争态势。但是，由于受到多种因素的影响，城市群发展出现了混战割据、恶性竞争和资源错配等不良倾向，这些情形是中国城市群发展面临的障碍。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出要通过不断提升东部地区城市群质量和培植中西部地区城市群发展来优化中国城市群发展形态，以此促进城市群一体化发展。在此指引下，城市群一体化发展越来越成为政府制定区域与空间政策的重要目标指向。加强城市群空间演变问题的理论研究有助于深化对城市群发展格局及发展趋势的认识，从而提高城市群发展的预见性，促进城市群一体化发展。基于此，本文借助尺度重组理论来探讨这一问题。

一、城市群的空间重构与尺度重组

经济全球化背景下，城市、区域、国家等尺度间的关系发生重构，国家空间单元的作用不断被削弱，而次国家空间如城市、区域等空间形态的重要性日益凸显。近年来，尺度重组理论广泛运用于城市与区域重构的研究领域。例如，N.Smith（1992）在对美国北部核心区的研究中就发现了空间尺度的重构问题。N.Brenner（1999）以欧盟城市治理为研究案例，分析了全球化进程中的再地域化和尺度重组之间的关系。魏成等（2011）引入尺度重组框架对中国区域发展特征进行初步探索。沈建法（2007）对中国城市体系空间重构进行研究。罗小龙等（2009）以尺度重组的视角探究了南京都市圈的构建问题。庞玉萍等（2014）利用尺度重组理论分析了中原经济区的形成问题。马学广等（2016）通过尺度重组理论探讨了山东半岛蓝色经济区的策略及制度建构问题。尺度重组理论成为从政治经济学视角研究城市与区域空间重构问题的热点理论。

1.对空间重构与尺度重组概念及关系的梳理

第一，空间重构问题具有两个认知维度。空间重构是对国家空间进行再制造和再构造，从而形成新的空间单元的过程。我们可以从两个认知维度来认识空间重构问题：一是从空间重构的内容来看。空间重构是地域空间的重构，即物理空间范围和位置间隔大小的调整。在地域空间重构的过程中，依附在地域空间之上的经济社会关系会被重新建构或生产，而经济社会关系也会对地域空间进行生产和再生产。对经济社会关系进行干预和调节的权力重新配置的过程就是治理的重构过程。因此，空间重构的发生涵盖地域空间形态重构活动和社会空间治理重构活动的全部内容。二是从空间重构的过程来看。空间重构本质上是去地域化和再地域化不断联结、相互循环的过程。去地域化是指随着信息、资本和商品等生产要素流动空间的产生和流动性的强化，会导致经济社会关系与特定地域空间相剥离，流动空间逐渐代替地域空间，行政界限变得模糊甚至消亡；再地域化是指在新的政治、社会和经济空间中会重新构建新的地域，原有的固定空间结构会不断被调整。

第二，尺度重组是权力和控制力在不同尺度之间的变动。尺度用来度量地理景观的分异，旨在能够实现特定地域空间的可识别。尺度化就是按照尺度的度量来不断地确立地理上的分异、刻画地理景观中权力与内容秩序的过程。某个空间可以通过尺度化过程成为一个特定空间，从而实现与其他空间相区别。在社会科学研究的理论视角下，尺度既是指表征空间规模、层次及其相互关系的量度，也被放置于各种经济社会关系中来进行分析。由此可以理解，尺度既指一定地域内的绝对空间，又包含外在表现为诸多经济社会关系的社会空间。尺度重组是通过尺度空间的构建，加强对尺度空间所涉及的权力、制度和关系的认知，用于分析尺度类型、权力配置、管理体制、区划边界等内容。N.Brenner（2004）基于国家—城市的分析视角，把尺度重组细分为国家的尺度重组和城市的尺度重组。国家的尺度重组是指权力从国家空间尺度分化到多种空间尺度，形成两个向度：一是将部分权力上移至超国家机构，如欧盟、世界银行等，二是将部分权力下放到区域和城市政府来干预和调控经济社会发展。城市的尺度重组是指作为地域组织的城市对全球经济控制力和影响力的变化，促使城市群、国家城市体系、世界城市体系形成并且相互融入。

第三，空间重构与尺度重组之间存在密切关系。空间重构与尺度重组是全球化过程中的固有现象，二者之间存在密切关系（见图1），尺度重组和去地域化与再地域化等空间重构现象相互交织，共同存在于空间发展的整个过程。城市的尺度重组包含城市—区域的形成和城市体系的发展以及城市空间结构的转变等，它会推动地域空间的重构。国家的尺度重组主要涉及权力的重新配置和制度的重新安排，从而推动空间治理的重构。由此可见，尺度重组是空间重构的一个重要认知维度。

图1 空间重构与尺度重组的关系示意图

2.城市群：一个新的尺度重组过程

20世纪70年代以来，快速的经济全球化使得城市化的调控权不再集中于国家尺度，在空间上逐步突破国家组织和安排的宿命，根据资本扩张的需要重新组织和构建自己的地域性，从而形成了诸如城市群等新的次国家地域结构。城市群逐渐成为区域经济发展的新引擎，国家参与世界竞争与国际合作的重要平台，以及世界经济重心转移的主阵地，是拓展区域发展空间的主导方向。

第一，城市群是城市的尺度重组：城市群地域空间重构的过程。城市是资本地域化的表现形式，它通过运输系统、能源供应、通信网络等基础设施以及生产、交易、分销和消费特定模式而形成的客观外部条件来实现资本地域化。但是，城市资本聚集到一定程度以后，城市地域的有限性和资本扩张的无限性之间的矛盾会不断加深，城市作为有限的地域单元越来越不能有效满足资本扩张的需要，此时去地域化和再地域化将成为资本扩张和城市发展的客观需要，城市群即是去地域化和再地域化的产物。一方面，城市功能在地域上重新配置和优化，通过开放更大的城市发展空间，不断冲破行政区划的藩篱，使生产要素能够在更广阔的空间范围内实现自由流动和有效配置，这一去地域化过程就是城市区域化的过程，也是城市群产生的前提。另一方面，城市群是城市在政治、社会和经济空间上重新构建的新的地域形态，这也就意味着依附在特定区域的经济社会关系会重新组合，权力安排会重新优化，不断形成与城市群发展相适应的新的社会资本网络，从而实现城市的再地域化。

第二，城市群是国家的尺度重组：城市群社会空间治理重构的过程。在经济全球化和区域一体化的双重背景下，城市群的发展越来越受到重视，在国家发展战略中扮演着越来越重要的角色。国家开始重点培育更具竞争力的城市群，以提高国家影响力。在提升城市群竞争力和影响力的过程中，城市群的国家尺度重组成为重要的行动路径：一种路径表现为国家权力向城市群空间尺度的分化，比如组建区域发展委员会等跨区域准行政组织来管理城市群发展事务，构建统一的区域性经济社会发展框架；另一种路径表现为国家权力所在的尺度结构不断发生重大调整，即在城市群府际关系治理中不仅强调中央政府与地方政府在职能和权力上进行分工与协作的制衡，而且重视城市群内地方政府之间通过建立联席会议等形式的行政协调机制来推进不同地区之间的协同发展，从而形成有利于城市群一体化发展的权力运行体系。

二、中国城市群地域空间形态的重构

城市群是由城市组成的有机体系，其发展符合城市运行的基本逻辑。根据城市控制和参与经济的能力大小、所控制的地域范围与空间结构等方面的变动情况，城市发生了3种尺度的重组：一是城市内部尺度，城市形态和空间结构发生重大变化；二是国家尺度，城市体系不断融入世界城市体系；三是全球尺度，世界城市体系的发展以及全球经济中城市竞争的加剧。城市尺度重组的一个显著结果是有单一的城市空间逐渐演变成“全球—国家—区域”三位一体的发展空间。在不同的城市尺度重组中会形成不同的空间组织形式来完成空间生产和发展的任务。在城市内部尺度上，城市不断区域化，多中心城市—区域和新产业区会不断出现，城市最终将演变成城市群；在国家尺度上，城市群不断走向成熟，通过培育新的次域城市群形成城市群发展的不同圈层，最终成为国家级城市群，进而跃升至世界城市群发展序列；在全球尺度上，数量众多的城市群将会产生一体化发展的需要，城市群聚合而成的经济带将成为重塑国家乃至世界经济发展格局的重要空间发展载体。

据此，我们可以进一步梳理城市区域化发展的基本走向，即城市—城市群—经济带，但需要进一步明确的是，根据上述分析以及城市群的发展实践，我们可以判定城市群的发展形态发生了两种变化：一是单个城市群不断走向成熟并会孵化出新的次域城市群，形成一个城市群的裂变过程；二是多个城市群会基于区域一体化发展的需要聚合成经济带，形成多个城市群的聚变过程。城市群发展形态会逐步呈现出以经济带—城市群—次域城市群为主体的发展脉络（见图2）。随着区域一体化进程的加快，未来中国区域经济发展会更加凸显以经济带—城市群—次域城市群为主体的城市群发展框架，并呈现多尺度重叠的簇群化发展格局。

1.城市—城市群：一个由量变到质变的过程

图2 城市群地域空间形态重构示意图

人口、产业等空间生产要素的集聚是城市产生和发展的内在动力。城市生产要素集聚会不断提高城市规模效率和经济报酬，但是城市的经济集聚程度并非越高越好，当城市规模超过空间综合承载能力的阈值，城市聚集不经济的现象就会出现，如交通堵塞、环境治理、社会治安以及空间边界无序蔓延等一系列大城市病问题会越来越严重，人口与资源之间的矛盾会逐渐加剧。解决大城市病的空间治理对策在于城市群。城市群是城市化过程中应对城市病所进行的一次空间重构，它是城市化发展到一定阶段的必然产物，在区域发展中具有普遍性的规律。“十一五”以来，中国的区域发展重心开始不断转移，空间政策逐步由传统的以沿海和内地、东中西部地区为区域划分标准的条状区域发展战略向以城市群为主的区域发展单元的块状区域发展战略转变。城市群的发展呈现出高密度集聚、高速度成长、高强度运转等特点。中国城镇化发展的主体形态逐渐实现由城市向城市群的转变，区域发展形态也由此完成了质的飞跃。但是，由于中国城市群发展长期受制于行政区经济的制度羁绊，再加上城市群之间的资源禀赋和发展基础不同，使得城市群发展水平的空间差异不断拉大，造成城市群空间两极分化等问题。这种情况下，城市群一体化发展成为中国区域经济发展的趋势，并逐渐成为一种具有普遍共识的空间诉求。

2.城市群—次域城市群：一个成熟型城市群的裂变

在城市群走向成熟的过程中，城市群的发展形态往往会呈现出由成熟型城市群、次域城市群等组成的多级空间嵌套型结构。目前，公认的世界城市群都存在着一个或若干个次域城市群，具备典型的嵌套型结构形态。次域城市群的概念不能脱离成熟型城市群而单独存在，因为它是作为母体的成熟型城市群发展到特定阶段的产物，是在漫长的城市群一体化过程中分化了成熟型城市群的特定功能并在此基础上不断孵化而成的一个相对闭合的城市有机体系。因此，城市群是次域城市群产生与发展的必要而非充分条件，即是说，并不是所有的城市群一定能够形成新的次域城市群，它需要特定的生成要件。从当前中国城市群的一体化程度来看，除长三角城市群、珠三角城市群等少数相对成熟的城市群外，其他大部分城市群尚不具备生成次域城市群的条件。以长三角城市群为例，它是中国首个跨入世界级城市群序列的经济区域，已经形成以上海为核心城市并由扬子江城市群和杭州湾城市群等多个次域城市群构成的网络化空间格局。作为长三角城市群的两大次域城市群，扬子江城市群与杭州湾城市群内各个城市的城市化水平均超过70%。无论是从城市能级、规模、数量来看，还是从经济发达程度、大城市影响力或港口资源来看，扬子江城市群与杭州湾城市群都已具备成长为新城市群的资格，是长三角城市群构造中重要的发展圈层。

3.城市群—经济带：多个城市群的聚合

经济带是一种由若干个城市群通过交通干线连接形成的带状经济区。经济带的生成本质上是在城市群之间形成以带串群的空间拓展模式，从而加快城市群之间的融合和关系优化，作为更高层面的发展平台把多个城市群整合成为一个利益互嵌、功能互补的区域发展共同体。经济带的概念最早可以追溯到陆大道的点—轴开发理论，他首次提出由沿海经济带和长江经济带组成“T”字形空间布局的区域发展战略。从本质属性来看，经济带就是城市群。经济带和城市群都遵循非行政区划性、交通空间网络性、经济社会关联性等共同的演化路径，因此两者在概念界定上具有很大的一致性。但是，经济带又具有有别于城市群发展的自身属性。从空间范围来看，经济带由多个城市群串联而成，它是城市群空间尺度的上移，更加注重不同规模城市群的组合发展。因此，在地理分布上具有更加明显的跨域特征，在概念认知上具有更加丰富的外延。例如，长江经济带覆盖江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州、上海、江苏、浙江、安徽等11个省（市），国土面积约205万平方千米，占全国国土面积的21%。从发展能级来看，经济带是多个城市群功能的聚合，通过多个城市群形成的合力有利于熨平区域发展差距，实现城市群一体化发展，从根本上重塑一个国家的经济地理版图，同时推动世界地缘政治经济格局的转变。长江经济带通过聚合沿江三大城市群（长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群）的发展能量，旨在加强东中西部三大地带的互动合作，全面推进中国沿海、沿江、沿边等地区的互联互通和深度开放，从而进一步拓展区域经济新空间，厚植区域经济新动能，推动中国区域经济高质量发展。

三、中国城市群社会空间治理的重构

尺度重组本质上是对经济干预和调节的权力在不同空间尺度重新配置的过程，即治理的重构，从而实现经济社会关系的调整，进而重构区域社会空间。城市群治理重构意味着城市群发展的不同阶段需要不同的空间治理模式，在权力配置、管理体制、行政区划等方面需要进行适当调整。以经济带—城市群—次域城市群为主体的城市群发展框架是一种不同地域空间相互嵌入、相互重叠的区域发展格局，需要同时解决城市病和城市群病等难题。而这些难题产生的根源在于附着在地域空间上的各项经济社会关系由于地域空间的重构变得支离破碎而又相互交织，从而造成彼此不协调。因此，在城市群地域空间重构的过程中，需要通过城市群空间治理的重构，塑造符合这种区域发展格局的新型经济社会关系，使社会空间的重构能够及时跟上和有效配合地域空间的重构，这样才能确保整个城市群空间重构过程的稳定性和持续性。与城市群发展阶段高度耦合，城市群社会空间治理重构由行政区治理逐渐转向区域一体化治理，经历了3种具体形态的转换：行政区治理—区域融合治理—区域一体化治理（见图3）。由于中国数量众多的城市群并不处于同一发展阶段，这就使得不同发展阶段的城市群同时被嵌入特定的发展空间，从而加速了城市群空间治理重构的进程，同时也增加了城市群空间重构的复杂性。

图3 城市群社会空间治理重构示意图

1.城市—城市群：行政区治理

行政区经济是中国城市群产生的现实背景，它决定了城市群发展的两个特征：一是政府行为的主导性。政府在城市群产业发展规划、基础设施供给等方面发挥主导作用，这是中国城市群在较短时间内能够取得长足发展的重要制度动力。但是，城市群的产生和发展有其自身规律，如果政府干预和调控城市群的手段或方式忽视城市群自身的发展规律，而盲目地追求城市群的粗放发展或过分偏向速度扩张，就会使城市群发展出现揠苗助长或矫枉过正等不良趋势，容易造成城市群发育程度低、一体化发展程度低、资源环境保障程度低等问题。二是区域发展的封闭性。行政区经济模式下的城市群政府各有其特定的行政职能空间与权力运行空间，在一定的地域范围内自主处理各项地区事务而不能超越行政边界，因此对地区事务的管理具有局部性、封闭性。同时，由于城市群政府具有不同的利益诉求，政府决策多是基于本地区的利益得失来权衡，从而容易出现城市群政府之间恶性竞争的关系格局，行政边界往往成为要素流动和市场统一的门槛。这种在城市群内存在数量众多的相互独立且相互封闭的政府单位的治理方式是与中国城市群雏形阶段相适应的治理形态。随着城市群发展的推进和市场一体化要求的提高，行政区治理带来的城市群市场分离、行政区隔离和制度阻隔等多层次分割问题会不断加剧行政区与经济区之间的矛盾，使得行政区经济模式的弊端越来越明显。行政区治理会导致城市群多种经济与社会问题的产生，也会对有效解决城市群经济与社会问题形成结构性障碍。

2.城市群—次域城市群：区域融合治理

随着城市群跨域公共事务日益繁多和复杂化，单一政府无法实现区域治理的目标，因此，区域融合成为城市群发展的强烈现实诉求。但对区域融合的发展诉求与碎片化行政的阻滞在城市群发展中形成了一对强有力的现实张力。此时，城市群政府既萌生区域一体化的发展思维，存在着合作发展的动机，又不能摆脱行政区经济的利益梗阻，存在着竞争冲突的动机。鉴于此，城市群只有通过加强政府有效协同，优化城市群内部政府之间竞合关系，才能有效促进城市群的融合发展，以摆脱行政区经济的羁绊。政府能否实现有效协同关键在于打破行政区经济模式下政府各自为政、碎片化治理的格局，需要理顺和协调纵向不同层级政府之间、横向平行政府之间的关系，实现地理边界、行政边界和经济边界的良性耦合。区域融合治理是与城市群走向成熟阶段相适应的治理形态。

城市群政府有效协同主要通过两个途径实现：一是政府合并，主要是通过行政区划重组来完成。传统区域主义一贯主张通过市县合并等行政区划重组构建统一、权威的区域性政府，以减少地方政府碎片化所导致的政府恶性竞争问题。区域性政府在公共服务供给上具有规模经济的效率和优势，政府合并有利于促进城市群经济的增长。行政区划重组被认为是助推中国城市群成长壮大的重要制度力量。有学者以京津冀、长三角和珠三角等三大城市群案例为样本，通过实证检验得出，辖区合并有利于消除城市群碎片化治理的弊端，从而实现城市群政府有效协同以及城市群经济绩效的提升等的结论。综合中国城市群的发展实践，作为一种干预城市群发展的行政手段，行政区划重组基本与城市群空间和治理的发展相适应，虽然当前存在许多负面效应，而且进一步采用的阻力和成本不断加大，但它依然是在当前既定政治经济体制框架下处理城市群空间不协调问题的有效手段。二是政府职能整合。这种城市群政府协同方式并不改变行政区划安排，也就意味着它并未触及既有城市群政府的政治利益结构，而只是转换具体行为方式，即在不同的城市群地方政府之间进行政府功能的重新配置和分工。因此，这种途径推进的成本相对较低，阻力较小，是西方发达城市群能普遍接受的一种治理体系。城市群政府可以通过自愿合作方式，探索城市群治理模式。目前，城市群政府协同治理模式主要包括专题项目合作、专门委员会、区域委员会和城市联盟等4种方式。

3.城市群—经济带：区域一体化治理

城市群内部及城市群之间通过区域的融合形成一个区域利益共同体，最终目的是实现城市群一体化发展，因此，城市群一体化是城市群发展的高级阶段。城市群一体化发展需要基于整体性思维从顶层设计和战略安排上重构城市群发展框架，通过完善城市群发展中的激励机制来优化各区域发展主体的利益关系，实现城市群一体化发展目标。目前，中国城市群已将一体化发展作为其发展方向，日益形成的以此带串群为特征的空间拓展模式就是服务于城市群一体化发展的目标，它更加强调城市群发展的系统性、整体性和层次性。

由于经济带的发展具有空间战略导向性，市场在其中的资源配置功能就显得捉襟见肘，社会组织功能更是鞭长莫及，因此，经济带的发展依赖于政府作用。鉴于中央政府的空间行为效应具有宏观性，对经济带空间演化进程的影响比较显著，因此，经济带的发展应突出中央政府在区域性空间规划中的引导职能，确保各城市群在战略发展方向上的一致性。但是，从中国经济带的发展实践来看，由于中国经济带发展还处于初级阶段，中央政府对经济带发展的职能定位仍然不够清晰，中央政府对经济带的方向性指引作用明显较弱。以长江经济带为例，长江经济带沿江三大城市群规划主要依靠省级政府层面的区域发展战略，从城市群规划文本来看，长江经济带沿江三大城市群发展规划的内容存在着很高的相似性，基本上都是基于规划共绘、设施共建、环境共治、社会共管、产业共兴等角度的城市群治理思路，缺乏对城市群之间区域发展的差异性和阶段性特征的考虑，规划编制存在着刻意模仿甚至是盲目攀比的现象。因此，在长江经济带建设中，中央政府要强化其在区域发展中的宏观调控职能，科学设置长江经济带整体性发展的目标体系，把经济、环境与社会作为一个完整的功能系统来构筑一体化的城市群空间体系和发展模式。一方面，要重视长三角城市群在全球贸易生产领域的影响力，有效发挥其在整个长江经济带发展中的龙头作用。另一方面，要充分考虑长江经济带沿江三大城市群的发展特征和阶段差异，从宏观层面做好长三角城市群、成渝城市群和长江中游城市群区域规划的有效衔接和功能协调，避免长江经济带沿江三大城市群的发展规划出现雷同而导致城市群之间出现同质化竞争等与城市群一体化发展目标不相符的现象发生。