论机关事业单位养老保险改革的利与弊

(郑州市社保局新郑分局 河南 郑州 451100)

机关事业单位养老保险制度是中国社会保障制度的重要组成部分。长期以来事业单位实行退休金制度，这对于保障退休人员生活、维护社会稳定发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的发展，也存在一些问题亟待解决。尤其是《事业单位养老保险制度改革方案》出台之后，近几年五个试点省市进展一直非常缓慢。如何解决改革中所遇到的难点，切实推进事业单位养老保险制度改革发展，是当前需要深入研究的重大现实问题。

一、机关事业单位养老保险制度沿革

事业单位现行的养老保险制度始建于20世纪50年代，成型于1978年。当时国务院下发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，基本确立了干部退休制度，其内容包括退休条件、退休待遇和抚恤善后等。1986年，国务院下发《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》，规定国家机关、事业单位和社会团体的退休养老实行社会保险制度。1992年，原人事部印发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，重申机关事业单位养老保险制度改革，逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。1993年，国务院印发《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》。1994年，原人事部印发《关于机关、事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定》，对退休金的计发基数、比例标准做了详细规定。1994年开始，云南、江苏、福建等地先后发布机关、事业单位养老保险改革的有关文件，并开展试点工作。据原人事部有关资料显示，截至1997年，全国28个省(区、市)的1700多个地市、县开展了试点，其中19个省(区、市)政府出台省级方案，但是各地试点适用范围差别较大，实施细节也各不相同。

1999年，经国务院批准，原国家经贸委所属10个国家局管理的242个科研机构、中央所属的178家工程勘察设计单位以及原建设部等11个部门所属的134个科研机构改革了管理体制，实行属地化、企业化管理，这些转制的科研机构实行城镇企业职工养老保险制度。2000年，国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》规定，公务员和全部由财政供款的事业单位维持现行养老保险制度，部分财政供款事业单位的养老保险办法在调查研究和试点基础上分别制定，要求已进行改革试点的地区继续完善和规范。2001年，原劳动和社会保障部发布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》，其中对职工在机关、事业单位和企业之间流动时转移各项社会保险关系作了规定。

2008年，国务院原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。2009年1月，国务院要求5个试点省份正式启动此项改革，实现企业与机关事业单位之间制度能够衔接，实现事业单位养老保险制度向企业养老保险制度并拢。

二、现行机关事业单位养老保险制度存在问题

机关事业养老保险制度推行较早、试点已久，但是机关事业单位由于不像企业那样处于经济体制改革的最前沿，改革的重点是建立规范的公务员制度和事业单位人事管理制度，而养老保障改革的进程相对滞缓，总体仍维持单位退休制度。这是形成“双轨制”的历史原因。在机关事业养老保险制度施行和基层业务实际中，存在着一些问题亟待完善解决。

以郑州市为例，《郑州市人民政府关于进一步加强机关事业单位养老保险工作的通知》(郑政文〔2005〕188号)确定了机关事业单位养老保险以收定支为主线，但是各县区在具体执行过程中却存在着各种差异：

1.各县区所使用的参保信息系统不一样，这样就阻碍了人员跨市区调动转移的难度，调出地所缴纳的养老保险金只能通过财务的方式转入新参保地，并以手工记账的方式对这一段进行记录。一个行政区域内分别采用多个社保信息系统很容易出现重复参保的现象。按规定机关事业单位任职人员不得在企业挂职，但是全省乃至全国没有统一的社保系统，就很容易出现一个人在这个地区参加了机关事业养老保险，而在另一个地区参加了企业养老保险，这种重复参保的现象，并且难以发现。

2.缴费起始时间不一致，例如：郑州市中原区机关事业单位养老保险从2000年1月开始参保；二七区机关事业单位养老保险从2000年3月开始参保；登封市机关事业单位养老保险从2005年1月开始参保；新郑市机关事业单位养老保险从1995年10月开始参保，其中财政全额供款事业单位开始时间为2006年1月。参保时间即实际缴费的记账时间，改革前的养老保险制度规定“机关事业单位职工自参加工作之日起连续缴纳养老保险金直至退休年龄，国人部发〔2006〕60号文)规定工作年限越长退休金发放比例越高，退休所发放的养老待遇与缴费年限息息相关，因各地区的开展时间不一致，那么存在各县区转移的人员的实际记账时间很难核算，势必也会影响到退休待遇的核算。

3.各县区缴纳的比例不尽相同，各地制定了与当地经济财政能力相符的缴费比例。例如：郑州市中原区全供人员缴费比例为单位缴纳37%，个人缴纳4%，差补，自收自支人员单位缴纳35%，个人缴纳4%；二七区全供人员缴费比例为单位缴纳37%，个人缴纳4%，差补，自收自支人员单位缴纳35%，个人缴纳4%；登封市全供、差补、自收自支人员单位缴纳24%，个人缴纳4%；新郑市全供和差补人员缴费比例为单位缴纳30%，个人缴纳4%，自收自支人员单位缴纳20%，个人缴纳8%。

4.缴纳人群也不尽相同。郑州市本级6个区(中原区，金水区，二七区，管城区，惠济区，郑东新区)公务员及参照人员不缴纳养老保险，但是郑州6个县市的公务员及参照公务员都按照全额供款人员的缴纳比例来缴纳。举例来说：金水区某领导2010年1月前来新郑市任职，那么他将补缴2006年1月—2010年1月期间以社平工资为基数的单位缴纳部分和个人缴纳部分，且这笔钱要由个人承担。如若此人2013年又返回郑州二七区任职，那么此人单位缴纳部分不再返还，个人缴纳部分随人员的转移而转移，但是上述限制条件也阐述了，由于系统差异限制，个人部分的养老保险金很难记账，此部分的养老保险金也并不作为退休养老待遇的核算标准，这种情况不能体现社会的公平性，容易引起职工的不满情绪，也不能对机关事业单位养老保险有一个连贯性的发展。

综上所述；改革前的养老保险制度施行过程中存在诸多问题，职能界定不清、缴纳渠道、缴费人员、比例等等的多样性严重阻碍了各地区人员的相互调转，影响到企事业单位之间人员的调转，加大企事业单位人员之间的矛盾。没有完善的个人账户管理系统，供养人口不断变大，无疑加大财政供养压力。随着社会主义市场经济的发展，机关事业单位现行退休制度也逐步暴露出一些矛盾:退休费用由财政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位退休费不堪重负，甚至无法保证及时足额支付;退休费是按“最终工资”的一定比例分档计算的，难以充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。不论是在职人员跨区转移还是退休待遇核算都不能体现公平、平等的原则。从全社会的角度看也有两个突出问题：由于制度模式不同，机关事业单位与企业之间养老保险关系相互转移接续困难，制约了人力资源合理流动和有效配置；机关事业单位与企业之间的退休费(养老金)待遇确定和调整难以统筹协调，同类人员之间的待遇差距拉大，产生不平衡。所以说机关事业单位养老保险改革势在必行。

三、机关事业养老保险改革的主要内容

2015年2月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号文)(以下简称《决定》)，《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》(国办发〔2015〕18号)(以下简称《通知》)明确了这项改革的指导思想、目标任务、基本原则、政策措施和工作要求。《决定》的发布实施，是贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，全面深化改革的具体体现，是统筹推进社会保障体系建设，建立更加公平、可持续养老保险制度的又一重大举措。

此次改革的一个重大改革是增加了职业年金。职业年金是指机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上建立的补充养老保险制度。由单位缴纳和个人缴纳组成。职业年金基金采用个人账户方式管理。个人缴费实行实账积累。工作人员变动工作单位时，职业年金个人账户资金可以随同转移。工作人员升学、参军、失业期间，或新就业单位没有实行职业年金或企业年金制度的，其职业年金个人账户由原管理机构继续管理运营。新就业单位已建立职业年金或企业年金制度的，原职业年金个人账户资金随同转移。职业年金有个人和单位共同承担，表明了企事业单位人员养老保险制度逐渐“并轨”，同时保障了事业单位人员退休待遇水平不降低，体现了改革趋势和社会公平。

《决定》确定了统一的缴费时间：规定了2014年10月之前参保的机关事业单位人员的参保时间均为2014年10月，2014年10月之前有实际缴费的，全部原渠道退还，单位部分退还单位，个人部分退还到职业年金个人账户，职工退休后本息一次性返还至本人。参加工作至2014年10月前计算工龄，作为视同缴费年限；2014年10月之后参保的，实际参加工作时间即为参保时间。《决定》确定了新的缴费比例，各地区的养老保险缴费比例全部调整为单位缴纳20%、个人缴纳8%，职业年金缴费比例为单位8%、个人4%。职业年金缴费基数与养老保险缴费基数一致。河南省统一采用同一个养老保险系统，同一个系统中一个人只能设立一个养老保险账户。有效的避免全省，乃至全国范围内重复参保现象的发生。

四、机关事业养老保险改革的重要意义

此次改革主要体现了以下原则：

1.公平与效率相结合的原则。建立多缴多得、长缴多得的待遇确定机制，既体现国民收入再分配更加注重公平的要求，又体现工作人员之间贡献大小的差别，实行养老待遇与缴费金额多少、缴费时间长短挂钩，提高单位和职工参保缴费的积极性。

2.体现了权利与义务的相对应。建立责任共担、统筹互济的养老保险筹资和分配机制。机关事业单位工作人员按照国家规定履行缴费义务，享受相应的养老保险待遇。

3.保障水平与经济发展水平相适应。坚持精算平衡、合理安排、量力而行，确定与我省经济发展水平及各方面承受能力相适应的基本养老保险筹资和待遇水平，切实保障退休人员基本生活，促进基本养老保险制度可持续发展。

4.改革前后养老待遇水平相衔接。立足增量改革，准确把握改革力度，实现新老办法平稳过渡。对改革前已退休人员，保持现有待遇并参加今后的待遇调整；对改革后参加工作的人员，通过建立新机制，实现待遇的合理衔接；对改革前参加工作、改革后退休的人员，通过实行过渡性措施，保持待遇水平不降低。