论立案登记制在我国适用存在的问题及其完善

(西北师范大学 甘肃 兰州 730000)

一、立案登记制的提出背景

在新的《行政诉讼法》颁布之前，司法过程中的立案难、起诉难问题极为严重。一方面，在改革之前，我们实行的是立案审查制，即事先的实质性审查将开庭过程中要解决的问题提到了立案阶段，以至于很多案件以不符合立案条件而进入不了立案程序，从而把一部分案件排除在外，法院受理的案件控制在一定的范围之内。例如法院系统考核机制关注结案率，进而有很多法院为了提高结案率，设立门槛对提起诉讼的案件进行限制，出现立案难存在的“不收材料、不理会、不给裁定”的局面。另一方面由于立案难引发了许多上访、信访事件。近年来上访事件不断增加，造成严重不良的社会影响。许多的上访案件是由于法院的立案审查制度阻碍了当事人的司法救济途径，使得当事人告状无门，从而对法院的司法救济丧失信心，寻求别的救济途径。于是上访、信访事件频频发生，把政府作为解决问题的最终归宿，政府舆论压力较重。

在这样的背景之下，立法机关、政府机关不得不考虑解决立案难、起诉难的问题。必须要从制度层面构建一种解决方法，由此，立案登记制就应用而生，从此，立案登记制登上了历史的舞台，为中国司法改革起到了关键的作用。

二、立案登记制的现存问题

(一)对立案登记制度的认识不清楚

行政相对人起诉、法院立案受理是诉讼的开始，意味着行政纠纷将通过诉讼这条途径解决。“立案难”是行政诉讼“三难”之一。为解决此问题，保障公民的诉权，做到有案必立、有诉必理，新行政诉讼法改“立案审查”为“立案登记”。自立案登记制实施以来，不同的人对其认识理解不同。有人认为立案登记就是只要当事人向法院提交诉状，人民法院就应当不加审查地予以受理。有人认为立案登记是为响应国家政策而应运而生，立法者并未准确地、妥善地、系统地规定立案登记制，立案登记制中仍有实质审查的痕迹。有人认为立案登记是“准立案登记”，与国外的“立案登记”制的内涵不同，其涉及的主要是起诉条件，而非实质行诉讼条件，解决的是纠纷是否能得到司法救济的问题。准确认识立案登记、了解立案登记内涵有助于立案登记制良好运行、发挥应有作用。

(二)起诉条件的审查性质与程度不明

立案登记不同于立案审查。新行政诉讼法规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。法院立案庭如何判断起诉状符合规定的起诉条件？此种审查是何种审查？形式审查还是实质审查？审查程度如何？现有法条、2015年4月15日高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》均未明确规定。尽管最高法院负责人就上述《意见》答记者问时曾指出：“立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对”，但是这种对起诉条件审查性质与程度的定位并非正式文件所规定，适用范围、法律拘束力不够。同时，最高人民法院编写的《行政诉讼法理解适用于实务指南》写到“立案登记制并不表明对起诉材料完全不进行审查，对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查，但除非严格的实体审查”。由此可见，“法律条文本身的规定不明、法院在新法实施初期为迎合民众预期的宽松立案、今后为防止‘滥诉恶诉’紧缩立案的必要、现有规定下实体审查存有空间以及新司法解释对起诉条件的扩张性规定等，将可能使得法院立案庭的法官进退维谷，茫然失措”。

三、立案登记制的完善建议

(一)正确认识立案登记制的内涵

立案登记指的是法院对当事人提起的诉讼不进行完全实质性的审查，而仅仅进行形式审查。当事人递交诉状，除了法律规定的不予登记立案的情形外，对于起诉状和相关材料符合起诉条件的，应当当场登记立案。立案登记制度并非不进行审查，如出现只有当事人递交诉状，不对起诉条件进行审查，就立案登记的现象。当事人向法院提起诉讼，法院均应当一律接收诉状，并出具书面凭证和注明收到日期，即立案登记的第一步——登记。根据当事人起诉的具体情况，做出不同的处理：若起诉符合法律规定的起诉条件，法院应当当场予以立案；若当事人提交的诉状内容欠缺或有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容；若当事人的诉状不符合起诉条件的话，则裁定或决定不予受理、不予立案。法院根据具体情况做出的决定是立案审查制的第二步——立案审查。立案登记制度采取的是“先登记，后立案”的模式，异于立案审查制度的“先审查，后立案”的模式。

(二)明确起诉要件的审理规则与标准

立案难的一个重要原由就是法院对起诉条件的标准不同、不一致。立案审查制改为立案登记制以来，取得了一定的效果，但我国相关的法律法规对于起诉条件审查的性质，尤其是审查程度的规定仍不甚明确。为根本性地解决立案难、充分地保障当事人的诉权，防止立案登记制滑落回立案审查的老路，需要对起诉要件的审理标准做进一步的、具体的规定。依新行政诉讼法规定，可知立案登记并不是全部接受所有起诉案件，当符合有利害关系、有明确的被告、有具体的请求和事实理由、属于法院受案范围和管辖权这些起诉条件时，法院应登记立案。对起诉条件的审查标准定位为以“以形式审查为主、浅程度实体审查为辅”。起诉条件中对利害关系和属于法院受案范围的审查为浅层次的实体审查。起诉人与被起诉行政行为间利害关系的判断是为了防止起诉人所诉是他益诉讼、公益诉讼，因而起诉人的权益受到被诉行政行为侵害即可，无须判断利害关系是事实上的利害关系还是法律上的利害关系。是否属于法院受案范围和管辖权的审查也为浅程度实体审查。新行政诉讼法对于受案范围采取概括加肯定列举与否定列举的形式规定的。只要起诉案件不属于新行政诉讼法第13条规定的不受案范围，法院就不能以不属于行政诉讼法第12条列举的受案范围而不予立案。针对有明确的被告、有具体的请求和事实理由的审查为形式审查。有被告即可，不能进一步实质性地审查被告是否适格。起诉人起诉时定有自身的请求和事实理由。请求只需存在即可，不能审查具体的请求是否成立、能否最终得到法院的支持。对事实理由的审查，正如有法官指出的那样，“对于诉讼请求所依据的事实、理由的‘具体’标准应作宽泛的理解，其记载不以详尽、真实为必要条件，事实的记载只需要足以辨别诉讼标的，而无需足以支持起诉人的诉讼请求”。经审查、符合起诉条件，法院对当事人起诉进行登记立案。

(三)加强案件繁简分流的机制作用

行政纠纷解决，可通过调解、和解、行政复议、行政诉讼等多种途径。每种纠纷解决途径有其各自的优势，发挥着不同的作用，取得不同的法律效果、社会效果。行政复议、行政诉讼是行政纠纷解决的两条重要的手段。行政复议是行政相对人向行政机关寻求救济、维护自身权益的一种途径，复议机关本身便是行政机关，能够及时追究侵权行政机关的责任、有效给予受害人救济。行政诉讼是当事人向中立的、公正的法院寻求救济，利益无涉的法院就当事人与行政机关间的纠纷作出中立的裁判，裁判结果的权威性、说明力应强于行政复议，能够更好地平息纠纷。诉讼是一个费时费力、繁复复杂的过程，其有时并不能及时地给予当事人救济，迟来的正义非正义。司法作为法治国家的最后一道防线，需要完善的、有效的诉前分流机制，以避免“诉讼爆炸”，影响诉讼效果。

立案登记制出现的部分原因可归于我国目前的行政纠纷诉前分流机制不够完善。为保障当事人的起诉权、畅通诉讼渠道、有效解决行政纠纷，立案审查被改为立案登记制，将当事人请进诉讼程序。自从立案登记制实施以来，法院的行政案件呈现出井喷式的爆炸。考虑行政诉讼的质量、裁判的效果，应当构建完善的、有效的诉前分流机制，让行政复议与行政诉讼良好衔接、发挥各自优势与作用，使得当事人权益得到保障、纠纷妥当处理。

(四)强化监督，严格责任追究

立案登记制能够一定程度地解决立案难问题，但是其不是万能的，“不立不裁”的情况仍有可能存在。实行立案登记制后有必要强化监督、严格责任追究，如《意见》所规定加强内部监督、加强外部监督、强化责任追究，全方位、多层次、规范化立案登记的监督体系。一方面，针对“不立不裁”此种情况，新行政诉讼法第52条规定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审查，也可以指定其他下级人民法院立案、审理”，即法律赋予了起诉人向上级法院投诉或越级诉讼的权利。投诉或越级诉讼的理论前提是上级法院比下级法院更加公平、公正，更加能够维护当事人的起诉权。以往旧的《行政诉讼法》1999年司法解释也曾规定这个制度，但多年来的实践事实表明此制度并未取得想象中的效果。为有效监督立案制度的运行、保障当事人的诉权设计投诉或越级诉讼的制度无可厚非，可要使得当事人的诉权得到切实的保障，需要细化上级法院处理投诉的制度，明确受理机构、期限、程序、责任等实际运行机制。另一方面，新行政诉讼法第51条第4款规定了上级人民法院对不立不裁的下级法院的直接负责的主管人员和其他负责人员责令改正和依法给予处分的司法内部监督制度。司法内部监督制度落实到实处时，法院才能被有效地监督、当事人的起诉权得到保护、真正地做到有案必立。