论政治合法性与有效性关系——以农村基层政府信用危机为例

(华南师范大学 广东 广州 518000)

一、政治合法性的内涵

(一)政治合法性的概念界定

合法性一词源于拉丁文“Legitimus”，含有“合乎法律的”、“正义”和“正当”之意，与一般意义上的权力相关。关于政治合法性的具体含义，学者们众说纷纭。卢梭从权利与义务的角度来探讨合法性，指出“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”①；马克斯·韦伯认为合法性是促使人们服从某种命令的动机，任何群体服从统治者命令的可能性主要依据他们对统治系统的合法性是否相信。②利普塞特认为“合法性涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念能力。”③哈贝马斯认为，“合法性就是承认一个政治制度的尊严性。”④

(二)政治合法性的基础

马克思·韦伯在《经济与社会》一书中从经验分析出发，提出了三种合法性的基础:(1)传统的基础;(2)统治者魅力基础;(3)法理的基础。韦伯强调，这三种合法统治的基础都属于纯粹的类型，当代政治学家戴维·伊斯顿对合法性的基础类型作了进一步的探讨，他把合法性的来源归于意识形态、结构和个人品质三方面。

综合上述对不同层次政治权力合法性基础的分析，我认为，政治合法性的基础应具体包括以下几个方面:1、政治合法性的意识形态基础。即从人们的认知、价值观、信仰等理念方面获得对于政治权力的认可。2、政治权力合法性的规则基础。即政治权力的获得和运作必须遵循已有的规则。3、政治权力合法性的有效性基础。主要是指一个政治权力主体所取得的实际成就。

二、有效性与合法性关系探究

有效性，是指政治权力的实际作为，即政治权力通过管理和服务满足社会和公民需要的能力，也就是政治统治的效率、业绩。在合法性语境中，有效性主要是指经济绩效。

首次突破韦伯传统的合法性论述，创造性地提出有效性与合法性关系的是利普塞特。他专门对政治体系的有效性与合法性加以区分，认为所谓有效性是指实际的政绩，侧重于经济方面的成就。而合法性指的就是人们对现存政治制度及统治者的认同，是一种信念力量。即“有效性主要是指作用，而合法性是确定价值”。⑤因此当权者一般都会去谋求社会经济发展，以增加自身统治的政治合法性，从而延长其统治。

享廷顿对此进行了考察，提出了合法的“政绩困局”这一命题。他指出:“把合法性建立在政绩基础之上的努力产生了可以被称作政绩困局的东西”，“由于它们的合法性是建立在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性。”文中以威权主义国家在面对债务危机和石油危机时经济局势恶化为例，说明了政绩平平既瓦解了统治者的合法性，也瓦解了制度的合法性。

总体看来，有效性是合法性的一个目前被很多政府所重视的因素。尽管如此，有效性与合法性并不一定呈正相关关系。一般情况下，持续的、稳定的有效性，有助于政治权力获得民众的信服，进而充实其合法性基础。但是，一个过度倚赖经济持续发展、政绩突出所维持的合法性是很不稳定的。因为民众在获得较好的生活水平之后，会转而追求其相应的政治权利。而由于这个政治体系缺乏对自由、民主、公平等理念的践行，民众自然就会表现出失望、抵触的情绪，合法性危机也就出现了。所以，单纯依靠经济绩效来寻求合法性有着严重的局限性。

三、农村基层政府合法性危机

当前中国农村正处于深刻的社会转型过程中，市场化和民主化发展引起了社会结构的深刻变迁，基层政权的合法性出现了危机。目前造成这一现象的原因有：(1)政府管理上的缺陷，导致群众对政府的不信任。如政策缺乏稳定性、连续性。政策反复，或者是“新官不问旧事”，换一届地方领导就换一种政策——越往基层，这种现象就越是普遍存在。(2)政治体制改革滞后实施问题。中央出台了一系列保护农民利益、发展农业的政策，但农村政府体制尚未转变，导致中央政策不能贯彻到底，加重了农民负担，加深了群众对政府的不信任。(3)基层干部自身存在的问题，加剧了群众的不信任感。特别是在农村基层，有的领导干部一味追求政绩，急于求成，不从实际出发，搞政绩工程、形象工程来骗取自己的升迁，结果是劳民伤财。

政绩的提高不一定就会必然提高政治合法性：如经济增长和社会公平之间的紧张、政治民主和政治秩序之间的紧张等等。我国一些地方政府官员在创造政绩的过程中存在着诸多的政绩作秀，由此而创造出的政绩实则是局部利益，是一种扭曲的政绩。“发展”本应是全面的发展，包括政治、经济社会以及生态的全面发展。然而，在实际工作中，一些地方政府官员往往把发展理解为经济发展，而经济发展又被等同于GDP 的增加，把以经济建设为中心理解为以 GDP 为中心，甚至不惜以牺牲资源环境为代价，致力于经济的快速增长。当然，我们不能否认政府绩效有利于合法性的维护，但是合法性若仅仅建立在政府绩效基础上，那会极其不稳定。

【注释】

①卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1980年，第13-14页。

②马克斯·韦伯:《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆，1996年，第51页。

③利普塞特：《政治人:政治的社会基础》，商务印书馆，1993年，第 53页。

④哈贝马斯：《交往与社会进化》，重庆出版社，1989年，第184页。

⑤利普塞特：《政治人:政治的社会基础》，商务印书馆，1993年，第 53页。