社会组织参与灾害救援的路径研究

(郑州大学公共管理学院 河南 郑州 450000)

一、问题的提出

伴随着社会的快速发展与全球化趋势的日益加剧，人们的生活方式发生了巨大的变化，也享受科技发展所带来的各种便利。但与此同时，一系列的灾害事件也伴随着人类的不当行为不断发生。面对各种危机，作为社会活动的组织者、管理者和服务者的政府，主要是通过行政命令的方式组织动员灾害救援，但受组织结构、资源占有等方面的限制，在一定程度上容易导致“政府失灵”。[1]因此，凭借政府的力量很难单独应对随时可能发生的突发事件。而社会组织、民间救援队伍、社区组织、媒体等社会力量，因具有组织灵活、分布广泛等特征，在灾害救援中的优势日益凸显。如2008年的南方雪灾、“5.12”汶川地震、2010年的青海玉树地震以及2013年雅安地震中，各类社会组织与官方救援组织一道，参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作，将突发灾害及次生灾害所带来的损失降到最低，在灾害救援中发挥了积极作用，提高了救灾水平。2017年发布的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》明确提出，要支持社会应急力量建设，支持引导社会力量规范有序参与应急救援行动，激发社会应急力量参与应急救援的积极性。社会组织成为我国应急救援的重要力量将是大势所趋。

二、社会组织参与灾害救援的必要性

关于社会组织，2006年中共中央十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“健全社会组织，增强服务社会功能。发展和规范律师、公证、会计、资产评估等中介机构；鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位；发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能；发展和规范各类基金会。”[2]由此可见，社会组织是指除政府以外能够参与并作用于社会发展的社会组成部分，具有民间性、公益性、志愿性、自治性等特征。在灾害救援中，社会组织充分发挥其能动性，整合社会资源，在抢险救援、医疗援助、物资供应方面起到了积极的作用。

(一)社会组织参与灾害救援可以实现救援主体的多元化参与，有利于社会资源的整合。危机事件的突发性特征就决定了即使政府能够在第一时间采取紧急行动，也需要时间来调动资源，这就给救援工作的及时有效带来了挑战。然而政府资源的有限性往往无法满足灾害救援的需求，这就需要构建政府、社会力量共同参与的灾害救援机制，统筹各方力量，整合有效资源，提升灾害救援效率。

(二)有利于实现源头治理，积极引导人民群众自救互救。灾害的突发性特征给政府层面灾害救援的及时有效带来了挑战。而社会组织因自身组织灵活、分布广泛等优势，在灾害发生后能够快速反应。此外，日常的救灾演习和防灾救灾教育提高了人们的风险意识和应对能力，有利于自救与互救，从根本上降低了人员伤亡。

(三)建立第三方信息交流平台有助于完善信息公开制度。微信、微博、QQ等新媒体平台的飞速发展，有助于保障救灾人员、物资、资金等救灾信息发布的效率，保障救援工作有序进行，避免“爱心堵塞”问题的出现。此外，作为实现群众与政府信息沟通的第三方的社会组织，在实现信息共享、提高救援协同性与救援效率的同时，也将灾区的实际状况在第一时间向社会发布，扼杀网络谣言，有效监督政府的灾害救援过程，使信息透明化。

三、社会组织参与灾害救援的现状及原因分析

社会组织的发展作为灾害救援进程中的重要一环，在灾害救援中发挥了积极的作用。同时也存在着困境——社会组织有利于防灾减灾救灾，维护社会的和谐稳定；但是社会组织的发展进程引发了矛盾冲突与行为失范，远远低于社会预期，导致社会不稳定。

受限于外部环境和自身发展水平，社会组织在运转的过程中往往陷入各种困境。

(一)体制困境

我国业务主管部门和登记部门同时对社会组织负责和管制。其程序复杂，准入条件过高，致使大量社会组织由于无法登记而陷入困境。这种体制不仅增加了管理成本，对政府监管提出了更高的要求，同时也使社会组织自身处理事务的能力有所降低。准入门槛过高致使大批社会组织不愿登记或者无法注册登记，这在很大程度上挫伤了社会组织的积极性。

(二)法制困境

民政部门的数据显示，截至2017年全国共有76.2万个社会组织在登记管理部门登记并获得法人资格。尽管现在简化了部分社会团体的登记流程，降低了登记门槛。但是，截至目前我国还没有形成统一的管理社会组织的法律规范，仍然有一大批“法外”社会组织游荡在社会中。[3]在实际的救援中，那些有着社会基础的基层社会组织因其不具有合法性，很多救灾行动无法参与，严重制约了它们的作用。

(三)信任困境

一般来说，由于根植于民间的社会组织所开展的活动都是公益性质的，理应容易被群众信任,但实际上我国社会组织由于发展时间较短，受外部因素的不利影响，诚信缺失严重，诚信状况不容乐观。我国社会组织目前信息不够透明，公众存在信息盲区，近年来，组织管理人员腐败和私用善款等问题屡见不鲜，损坏了一些社会组织的社会形象，这也使得社会组织的信任危机进一步加剧。

(四)能力困境

我国很多的社会组织由于都是由各级党办和政府部门开办或转化而来，官方色彩浓厚，自主性不强。与此同时，很多完全独立的社会组织，却面临着人员和资金短缺、办公条件受限、专业化程度不高等困境，加之自我管理的水平不高，合作协调的工作机制不够畅通等，导致社会组织在参与灾害救援时容易出现混乱的状况。

社会组织在参与灾害救援的过程中之所以出现上述困境，究其原因，笔者认为，主要有以下几点：

(一)政府角色越位与缺位

在很大程度上，我国的政府部门支持和培育社会组织的成长，受“政社合一”观念、体制束缚等影响，政府对社会组织的登记和运作控制过多，管理效果往往和管理目的背道而驰。以及政府工作人员对职能下放与转移不能够很好地接受与适应，管了许多管不好的事情，监管存在严重越位。

与此同时，政府角色缺位则表现在培养、扶持、监管力度不够。少数地方政府没有转变管理方式，态度上有轻视社会组织的倾向。在监督方面，目前虽然政府部门是监督社会组织运转的唯一合法主体，但由于参与监管的部门过多，监管责任分工不明确，给一些社会组织钻了空子，作出妨碍市场正常运行或者损伤公众利益的举动。

(二)社会组织角色异化

社会组织的角色异化表现在：首先，社会组织登记的业务主管部门是政府，在发展中也倾向于依靠政府，这就在很大程度上降低了其在社会治理中的角色地位、意义和影响；其次，由于社会组织自治能力较差，组织内的部分成员自身素质不高、道德迷失，丢弃了公益精神和志愿原则，将组织活动纯营利化，违背了组织服务群众的初衷；再次，由于社会组织不明确的目标定位，在很大程度上使得组织内部职能分工以及人财物的统一规划受到影响，许多社会组织自身的人才保障机制不健全，“主要依靠志愿者开展活动,这就导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制等”。

四、社会组织参与灾害救援的改进路径探析

(一)优化登记备案制度，改进管理方式

目前，因受到制度因素的制约，我国只有少部分社会组织在主管部门登记备案，受法律保护。但是一些规模较小的社会组织在登记管理上仍然存在一些问题，这就导致了大多数的社会组织无法正常的参与到灾害救援中去。因此，为了拓宽社会组织参与救灾的制度空间，必须降低登记门槛，优化登记备案制度。此外，还应加快相关法律以及行业规范的修订与完善，尽快形成适应国情的社会组织专门法律，以法律监督代替行政干预，改变消极的行政控制手段，有区别的对社会组织进行监管，改进管理方式。

(二)社会组织自身要加强能力建设，提高专业水平

社会组织之所以很难在灾害救援中充分地发挥自身的作用，很大程度上的原因在于社会组织自身能力不强，专业化水平不高。很多社会救援组织训练条件有限，难以确保救援行动的专业水准。同时，由于资金保障不足，社会救援组织的救援装备与现代化救灾能力的要求之间还存在差距。此外，社会组织自身管理的水平尚显不足，一些地方政府对其进行管理的规范性还有待提升。[4]这些都不同程度地影响了社会组织参与灾害救援作用的最大发挥。

为了提升社会组织的专业化水平，要从以下几个方面入手：

首先，要加强培训救灾工作人员。通过定期或不定期地邀请行业内的专家为工作人员授课，不断补充和完善理论知识和专业技能，提升工作人员的专业化水平。

其次，建立一支专业化的救援队伍。通过建立专业队伍，迅速、准确地对突发灾害作出反应，将灾害消灭在萌芽状态。

再次，提高社会组织运转的规范化水平。社会组织的规范运作以及有序参与灾害救援是其获得社会认可，提升形象的基础。因此，社会组织一方面要建立完善的内部管理制度和规范的工作程序。另外，社会组织在灾害救援中要有正确的角色定位，以达到发挥灾害救助作用的目的。

(三)建立社会组织与政府协调合作机制

加快构建社会组织与政府协调合作机制，提升应急管理社会化水平，完善突发事件社会协同防范应对体系，应当是今后国家应急管理现代化的题中之义。在灾害救援领域，政府和社会组织具有一致的战略目标：提高社会整体抵御自然灾害综合防御能力，保障人民生命财产安全、服务经济社会发展和减少自然灾害风险，应急管理能力共同成长，等等。所以，应当构建社会组织与政府协调合作机制，努力实现应急管理现代化。

(四)加大宣传力度

社会组织自身的能力提升与政府的政策扶持是社会组织健康发展的重要保障，与此同时，社会大众的支持也影响着社会组织的健康发展。对社会组织正面的宣传就是增强自身形象的重要途径。因此，要通过多种大众喜闻乐见的形式广泛宣传社会组织，特别是宣传社会组织在救灾中所发挥的作用；同时要利用微博、QQ、微信等新媒体平台提升宣传效果。及时更新社会组织和人民群众利益相关的内容，吸引社会公众关注和参与社会组织，最终才可以提高社会组织的公信力，充分发挥社会组织的正能量。

五、结语

随着政府对社会组织认识的不断深化以及对于社会组织参与救灾工作在政策、资金、人才等方面的扶持力度也在不断地增加，社会组织未来也会向着规范、健康的方向发展，也将会在灾害救援中发挥更加积极的作用。