项目管理风险识别在旧城改造中的应用

(四川大学 四川 成都 610065)

一、旧城改造项目及实施原则

旧城改造是指局部或整体有步骤地改造和更新旧城市的全部物质生活环境，以便根本改善其工作劳动、生活服务和居住休息等条件。旧城改造是个不问断的过程，取决于城市的发展方向和速度。具体到旧城改造项目，它是指城市在进行旧城改造过程中针对某一特定区域实施的改造、更新工程。实施旧城改造项目：一是能够盘活旧城存量土地，改善城市环境。二是重新整合区域的商业形态，调整、提高商业价值。三是能够推动商品房一级市场，带动住房二级市场。

二、旧城改造项目实施的基本程序

旧城改造项目实施的周期长，难度大，牵涉的部门、单位及人员比较多，其程序可包括：

(1)项目的前期研究规划。实施旧城改造项目的前期要进行大量、深入的调研，弄清该区域的土地、房屋、设施及功能情况，特别是人员与房地权属情况；实施改造前要确定改造后的规划设计方案、要有详细的组织计划安排、要弄清住户的拆迁安置补偿意愿。

(2)成立旧城改造项目的指挥管理机构。为加强旧城改造项目的管理、推进项目的实施，政府需要成立专门的指挥管理机构，其组成人员、工作内容、任务目标、责任义务要清晰，工作要执行有力、协调有效，同时其下设部门、人员及职能落实到位。

(3)确立房地产开发商。大多数的旧城改造项目都是由房地产开发商出资进行拆迁、安置、补偿的。政府以改造项目所在地块的土地使用权作为开发商拆迁安置费用的保障，以开发商为主体，政府委托或协助拆迁机构实施拆迁、安置、补偿等工作，开发商负责后续的开发建设。这其中政府需要与开发商进行大量的谈判、协商、服务等工作，主要对拆迁补偿安置方案、土地转让与开发方案进行协商论证，最终确定开发商。

(4)拆迁安置补偿方案的公告与确定。根据前期的调研工作，在与大量拆迁人住户协商的基础上相关部门出台改造项目的拆迁、安置、补偿方案，对拆迁程序、时间、范罔、补偿标准、安置办法等内容进行公告，并按此执行。

(5)拆迁安置实施。根据拆迁安置补偿方案进行搬迁、安置、补偿工作，货币补偿、产权调换及过渡安置等严格按照规定实施。不少地方政府为了加快拆迁进度，对按期或提前搬迁的被拆迁人都会给予一定的奖励。

(6)改造、开发建设。房屋拆迁完成后，根据规划设计要求，开发商或相关单位对改造项目区域进行重新的开发建设，完善相关配套设施。改造项目区域内如有安置房，则要先行建设。

(7)完工与回迁。旧城改造项目建设完工后经有关部门验收后可销售、开业或交付使用，商业区开始进入商家人驻、开业经营的阶段。如果区内有安置房，则按照相关协议内容，安排原被拆迁人回迁到安置房，面积变化的资金结算按规定执行。

三、旧城改造风险识别

(一)政策风险。与普通的房地产开发项目不同，旧城改造项目容易受到政策因素的影响。政府为了吸引开发商往往会给予旧城改造项目各种政策照顾，但是另一方面，政府政策也容易受到国家宏观政策调整的影响。

(二)融资风险。旧城改造项目需要大量的资金，大规模的旧城改造项目一次性投资大，资金的周转时间长，容易受到宏观经济形势的冲击。一旦宏观经济调整，就可能造成资金积压、土地闲置、拆迁成本增加等问题。传统的旧城改造模式是由政府投入大量的人力、物力和财力推动旧城改造项目，而在政府财政投入不足的情况下，则由政府指令银行为旧城改造项目提供贷款，但是对于大规模的旧城改造项目，仅仅依靠政府的财政投入和银行贷款显然是不现实的，而且依靠银行贷款来解决旧城改造的资金也不符合银行风险控制的要求。

(三)拆迁风险。与新区开发建设项目不同，旧城改造项目的显著特点就是拆迁安置问题，拆迁风险是现阶段旧城改造项目面临的重大风险。拆迁风险主要体现在两个方面，即拆迁带来的社会不稳定现象和拆迁成本的不确定性。拆迁带来的社会不稳定现象主要表现在每年我国信访部门都会接到、接待若干有关拆迁纠纷的信件和上访群众。暴力拆迁、强制拆迁、“钉子户”问题已经成为全社会关注的焦点。如何说服项目区域内众多原住居民同意接受拆迁改造是项目面临的重大问题。拆迁成本风险表现在开发商对拆迁成本的估计不足，拆迁过程中可能出现特殊事件增加拆迁成本，许多旧城改造项目的拆迁成本已经成为项目的最大成本支出。

(四)组织风险。项目组织对项目能否成功起着重要作用。旧城改造项目涉及到经济、社会、文化等各方面问题，政府做为行政部门，必然会参与项目中。旧城改造项目的组织风险主要体现在政府角色的定位上。政府的主要职能是对市场机制进行补充完善，而不应该过多地干预市场运行，政府往往超越自身职能权限，过多地动用行政权力干预市场的运转，比如政府过多地干预承包商和拆迁户的博弈，强制拆迁。

四、旧城改造项目的风险对策

城市的发展战略是以推动经济社会进步，改善人居环境为目标。而旧城改造就是通过改造旧城区中那些落后的、不利于城市经济、社会发展的环境结构，重新构建城市发展的合理化空间布局，恢复旧城区在城市发展中的固有活力，发挥其应有作用，以达到改善生活质量与环境、振兴城市经济、推动社会进步的目的。旧城改造应站在城市可持续发展角度上，对旧城区实施有机更新，其内涵主要包括旧城区人口疏散、经济社会结构调整、设施更新、环境改善、建筑形体空间的再创造以及人文感知空间塑造等内容。在旧城改造项目具体实施过程中，制定科学合理的风险对策才能保证项目的顺利实施。

(1)旧城改造的政策风险对开发商影响很大，开发商一方面需要实时关注宏观政策，提前预防，另一方面需要与政府在合同中明确政策调整的责任问题，避免政策调整给自己带来过大的损失。

(2)旧城改造项目的资金来源问题可以通过建立旧城改造基金的模式吸引大量的中小企业资金、居民储蓄和拆迁居民的拆迁补偿费来解决。此外，开发商需要制定科学的资金投放计划，政府实施宏观监控。

(3)当前的拆迁矛盾主要集中在拆迁利益矛盾上，政府应当制定合理制定拆迁政策，妥善安排拆迁户。发生拆迁纠纷时，需要即时组织人员前往协调，严格禁止暴力拆迁、强制拆迁。

(4)政府应当正确定位角色，在旧城改造项目中应当在宏观上指导、监督项目的运行。政府作为社会公平的维护者，既要尊重市场规律，也要注意维护弱势群体的利益。

五、结论

项目管理在旧城改造中扮演重要角色，对项目施工进度、施工人员、项目成本、施工质量起监管作用，决定工程项目后期收益，且其管理人员具备的管理、经济、技术、法律等知识有利于旧城改造的推进。通过提高从业人员专业素质、设置管理目标、丰富管理方法等措施，发挥工程管理在旧城改造中的作用，达到旧城改造的目的，提高旧城改造的生态效益、社会效益及经济效益，以解决我国当前旧城改造中存在的传统与现代对立、利益最大化与可持续发展矛盾等问题。