河道管理范围划定实施中的公众参与研究

庞亚威，胡玉龙，温 旋，吕晓艳

(江苏省工程勘测研究院有限责任公司，江苏 扬州 225002)

2014年8月25日，水利部印发《水利部关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》(水建管〔2014〕285号)，决定开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作，以期通过明确管理界线，设立界桩等保护标志，推进建立范围明确、权属清晰、责任落实的河湖管理和水利工程管理保护责任体系。江苏省政府办公厅于2015年7月30日印发《关于开展河湖和水利工程管理范围划定工作的通知》(苏政办发〔2015〕76号)，部署开展河湖和水利工程管理范围(以下简称“河湖工程管理范围”)划定工作，计划2018年基本完成工作任务，2019年全面完成验收。目前，全省正在加紧开展此项工作，已走在全国前列。

河道作为水资源的重要载体，与湖泊、水利工程相比，线路长、区域广、贯穿居民区和农田多等特点明显[1]，在管理范围划定这一项目中，利益相关居民数量多、分布广。在施工过程中，因埋设桩、牌等标志需要临时或永久占地，纠纷时有发生，施工进度和管理效果常因此受到严重影响。公众参与作为公共事务的调节机制之一，通过各利益相关者的广泛参与，有助于协调分歧和矛盾。水利项目投资大、工程量大、社会影响度高[2]，引入公众参与机制[3]十分必要。公众参与水利项目是水利项目嵌入社会过程中应当建立的工作机制，是各利益相关者围绕项目选址、设计、施工、管理等进行的互动性活动，旨在提高项目的知晓度和认可度，识别和处理诉求，协调和解决纠纷，以取得经济效益、社会效益、环境效益的协调统一[4]。

目前学界对公众参与水利项目的研究多围绕环境影响评价、社会稳定风险评估、项目决策等进行，针对河湖工程管理范围划定这类水利项目的公众参与研究尚少；关于河湖划界的研究多停留在工程管理、技术层面，尚未聚焦于实施中的公众参与。笔者选取苏北J县河湖划界项目为典型案例，研究河道管理范围划定实施中的公众参与问题，试图构建公众参与机制，以期弥补现有研究的不足，完善相关技术设计和施工管理，从而推动此类项目的顺利实施。

1 河道管理范围划定工作简述

河道管理范围划定作为河湖工程管理范围划定工作的重要组成部分，其技术要求统一于河湖工程管理范围划定工作，且具有自身的工作特点。

1.1 技术要求

江苏省水利厅颁布的《江苏省河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划界试点技术规定(试行)》(简称《技术规定》)是江苏省河道管理范围划定工作的主要技术依据。

1.1.1 工作流程

河道管理范围划定工作的具体实施一般按图1所示流程进行。

图1 河道管理范围划定工作实施流程

1.1.2 管理范围

在实施中，管理范围划界一般以河口线或背水坡堤脚线为准，界桩埋设在距离河口线或背水坡堤脚线一定距离的位置。河道等级不同，管理范围也有所不同，等级越高，管理范围越广，即界桩(牌)与河口线或背水坡堤脚线之间的距离越大，距离一般在5～20 m之间，同一河道同一标准。

1.1.3 标志埋设要求

界桩点位能控制河湖工程管理范围边界的基本走向，应尽量设置在田块的交界处、田埂边、河塘边、道路边等不影响耕作和通行的位置。界线拐点处应设置界桩，圆弧段应加密，以准确反映界线走向为原则。设置河道桩(牌)时，城市(镇)段桩(牌)间距一般不大于100 m，非城市(镇)段桩(牌)间距一般不大于200 m。界桩点相对于邻近控制点的点位中误差不应大于±10 cm。按洪水位确定的界桩点高程中误差不应大于±15 cm。码头和桥梁等重要涉水项目处、河道转交(角度小于120°)处、水事纠纷和水事案件易发地段或行政界等需增设界桩(牌)。在临近无人类生产、生活活动的荒山、森林处的河道、湖泊、水库段，可根据实际情况加大间距，并采用其他方式明确界址。

对于告示牌，应在不长于1 km的河岸范围内设置。其中，对重要河道、人口密集或人流聚集地点河岸应加密。

1.2 工作特点

1.2.1 标志数量多

根据技术要求，城市(镇)段界桩(牌)间距一般不大于100 m，非城市(镇)段界桩(牌)间距一般不大于200 m；告示牌间距不大于1 km。且在拐点处、圆弧段、人口密集或人流聚集地点，界桩(牌)和告示牌应加密。河道一般短则几公里，长则几十或几百公里，界桩(牌)和告示牌要在河道两侧相对均匀布设，每条河道一般有告示牌几十座，界桩数百根。

1.2.2 途经村庄多

河道两侧用水、交通便利，土壤肥沃，耕作条件良好，人类自古以来就有沿河而居的习惯。不论是天然河道，还是人工河道，多从村庄、集镇、城镇等人口聚居区穿过，其中村庄多沿河呈块状分布，数量较多。因此，界桩和告示牌涉及区域广，多途经村庄及农田，占用农用地较多。

1.2.3 界桩移位受限

为了起到标志、警示作用，明确管理范围，界桩不可随意移动。在规划蓝线明确的情况下，界桩中心点距离蓝线的距离为划界标准，误差不大于 10 cm。现场埋设确有困难，可采取移位方式埋设界桩，注明缘由，在桩身予以标注，但移位界桩数量不超过本河道界桩总数的10%。

1.2.4 其他

界桩形状一般为长方形柱体，由钢筋混凝土或大理石制作，埋设时须露出地上约40 cm，较为显眼，以起到提醒作用。另外，界桩受法律保护，严禁移动和破坏。

1.3 J县河湖划界项目简述

J县地处江苏北部里下河平原水网腹部地区，地势低洼，河网密布。本划界项目包括13条河道，划界总里程约145.4 km，埋设界桩1 903座，告示牌348座，界线测绘267.95 km。依据《J县水利工程管理实施细则》等政策法规，本次划界标准为：有堤防地段，为背水坡堤脚外5 m；无堤防地段，为河口两侧10 m[5]。

2 J县河湖划界项目中的公众参与

2.1 实施阶段公众参与

根据实施阶段的主要外业工作，河道管理范围划定工作的实施可分为前期基线测量、中期标志埋设、后期标志维护3个阶段。J县河湖划界项目实施中的公众参与情况如下。

2.1.1 前期：基线测量阶段

基线在这里指河道背水坡堤脚线、堤肩线或河口线。借助现有地形图，实测基线，完成底图，是河湖划界实施最基础的外业工作。这一阶段，实施单位的测绘工作人员需要手持测绘仪器，沿河道两岸逐条测量河堤堤脚线、堤肩线或河口线；对于地形变化较为明显或现有地形图不清楚区域，还需要扩大测量范围，实地测量地形图。

在这一阶段，J县地方各级相关组织并未开展宣传工作，也无地方政府及村(居)委会工作人员参与其中，沿线居民并不知晓情况，许多居民抱着好奇心理询问测绘人员“测量什么的”“是不是要开河”“是不是要拆迁”诸如此类的问题。测绘人员有任务要求，时间较紧，通常只是简单回应居民的问话，回答是或否，并不做具体解释；而且由于被询问次数过多，个别测绘人员甚至懒于回应。另外，由于农村方言的存在，部分测绘人员听不懂问题；有些居民，尤其是老人听不懂普通话，双方沟通存在语言障碍。因此，多数居民并不明白测量的目的，多误以为是开挖河道，或将要进行拆迁。

2.1.2 中期：标志埋设阶段

桩(牌)等标志埋设是河湖划界实施中最重要的环节，此项工作是划界成果得以落实的外在展现。在这一阶段，测绘人员会手持仪器进行界桩点放样和埋设后界桩点测量工作，同时还会有施工人员驾驶工程车辆，携带铁锹、拖车等工具和水泥、砂石等材料，根据测绘人员点放样位置，沿河堤现场埋设桩(牌)。

同基线测量一样，桩(牌)埋设之前也未做宣传，工作人员直接奔赴现场施工。埋设选点时多有矛盾，尤其是界桩埋设，索要青苗补偿、占地补偿的情况较多。许多居民并不理解界桩对于河道的管理作用，不同意界桩埋设在自家田地、宅基地或自家开挖的菜地里，对于正对窗户、屋脊、大门的位置更是不允许埋设，更有甚者不允许将界桩埋在自己能看到的地方，或者带动其他居民抵制施工。此外，施工人员图省事、蛮干情况较多，车辆压断水管、毁坏庄稼、踩踏青苗等情况时有发生。因此，现场纠纷时常发生，严重影响了工程进度。后期途经村庄纠纷集中爆发时，施工人员要求水利站、村组工作人员出面协调，施工才较为顺利。

2.1.3 后期：标志维护阶段

标志埋设后，即进入维护阶段，是标志发挥河道管理作用的重要阶段。工程验收前，施工单位要进行工程自检，需对桩(牌)修补维护，不符合标准的要重新埋设。验收后，施工单位一般还要负责维护1～2年，方可移交地方政府，由地方政府负责管理维护。

J县桩(牌)埋设后，施工单位及时进行了自检，修补了个别破损界桩，由于施工时严格按照技术要求，重新埋设的桩(牌)数量较少，对群众并未造成明显的影响。验收后，根据合同要求，施工单位需提供维护服务1年，但实际上日常并未维护。因个别界桩影响耕种、收割、行走、风水，或住家后期才发现界桩，反对埋设等原因，个别界桩被移动或破坏。水利局(站)、村组工作人员多未进行维护管理，对破坏现象未加干预。

2.2 公众参与的现存问题

J县河湖划界项目实施中并未进行充分的公众参与，在公众参与上存在诸多问题。

2.2.1 制度保障缺乏

水建管〔2014〕285号文要求建立重大问题协调制度，同时规定“做好宣传工作。各地各有关单位要充分利用网络、电视、报纸等多种形式广泛宣传河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的政策规定和重要性，提高全社会对这项工作的认识，为开展工作创造良好的社会基础和舆论氛围。”苏政办发〔2015〕76号文也提出“广泛宣传河湖工程管理范围划定工作的重要意义，营造良好的舆论环境。”这些规定较为笼统，对于开展公众参与工作指导性不强。江苏省水利厅印发的《技术规定》仅对工程技术做了详细要求，并未涉及公众参与。本项目业主、施工单位、监理单位均未建立相应制度。因此针对河湖划界项目的公众参与尚无硬性规定，相关的宣传制度、纠纷调解制度、工作协调制度、信息公开制度等均未成型，公众参与的实施缺乏制度保障。

2.2.2 信息公开与宣传工作不到位

告示牌作为一种信息公开和宣传工具，通常位于人流密集处，正面印有河道长度、起讫点、管理范围保护要求等，背面印有水资源保护宣传标语。但居民一般不会将界桩与告示牌联系起来，且告示牌内容较为书面化，部分居民较难理解，告示牌的宣传效果明显不足。另外，除个别特殊情况，J县水利局、沿线各乡镇水利站和各村(居)委会的工作人员并未出现在施工现场，宣传解释基本上由施工人员代劳，但信息的权威性、全面性、准确性有限，有些矛盾难以协调。

2.2.3 参与方式单一

在实施中，访谈、座谈会、问卷调查、海报宣传、广播宣传、散发传单等常见公众参与方式均未出现，居民被动参与明显，多是施工人员前来埋桩(牌)时才知晓此事，进而口头表示是否同意埋设，以此对工程施工进行干预。根据公众参与度计算公式，公众参与度=居民参与(知情)人数/居民总人数×100%[6]，该项目公众参与度较低，许多当时不在家的居民甚至不清楚桩(牌)何时埋设、有何作用，又无处表达意见，丧失了话语权。

2.2.4 参与持续性不强

从公众参与主体来看，施工单位的参与度最高，从技术设计、基线测量，到桩(牌)埋设，再到验收前后的桩(牌)维护，施工单位均参与其中。但验收后，施工单位由于人员、经费等因素，一般不再参与，合同约定的维护期成为空白。沿线居民在整个工程中一直是被动参与者，地方政府及相关组织并未提供相应渠道能使其参与其中，基线测量阶段绝大多数居民并不知道本工程的存在，直到标志埋设时因土地被占，青苗被毁，耕作、生活或交通受影响，他们才从施工人员口中大体知道工程内容，通过干预埋设位置来表达自身意见。后期的个别利益受损者不顾桩(牌)的标志意义，擅自破坏、挪动标志，也未有水利主管部门的干涉。地方相关水利部门、村(居)委会在整个过程中缺位明显，各阶段的宣传、解释、协调工作均不到位。

2.2.5 技术要求与地方风俗较难协调

根据技术要求，两相邻界桩之间的距离不能超过200 m，界桩与河道背水坡堤脚线的距离为5 m，无河堤段与河口的距离为10 m，每条河道移位界桩数量不能超过10%。界桩位置虽可以根据现场状况调整，但不能突破上述原则。施工时虽已尽量选取空地、荒地、田埂、路边等不影响耕种、收割或通行的地方作为埋设地点，但河道沿线房屋密集区较多，个别界桩仍不可避免地需埋设在房前屋后，许多矛盾因此引发。根据当地风俗，界桩不能正对门口、窗户、屋脊、甚至房屋外墙，也不能在宅基地四角处，否则影响风水，即便多予现金补偿，户主也反对埋设，这就增加了选点难度。而个别区域移位困难或数量超限，又无法以地牌代替，施工进度缓慢。

此外，农村老人居多，这些老人平时无事，对外来者较为敏感，施工现场经常聚集十几人围观，个别居民不仅反对界桩埋设在自家区域，还带动其他人一起反对，对选点多有刁难。施工人员多为农民工，破坏青苗或相关设施的情况偶有发生，由此产生纠纷；这些农民工现场回答居民提问时，因自身并不清楚工程内容，传达信息有时有误。

3 河道管理范围划定实施公众参与机制

机制是为保证制度实施而做出的规定性要求[7]。河道管理范围划定实施中的公众参与机制是为了确保公众有效参与，降低工程负面社会影响，推动工程实施，对于如何开展公众参与所做出的规定性要求，主要包括参与主体、参与平台、参与途径、参与内容及方式。具体如图2所示。

3.1 公众参与主体

公众参与的利益相关者即为参与主体，可分为直接利益相关者和间接利益相关者。直接利益相关者有水利局(站)、沿线村居、施工单位及其工作人员，以及受桩(牌)影响的居民；间接利益相关者主要是围观群众，媒体工作者、专家学者也有可能参与其中。

各主体明确自身在公众参与中的职责是构建公众参与机制的基础。水利局(站)作为业主单位和主管部门，是责任主体，应主动承担制度建设和落实工作，主动公开相关信息，征求并答复群众意见、建议和投诉举报。沿线村居干部可作为协调者，发挥在熟人社会中的权威，协调纠纷，并向水利局(站)传达群众意见和建议。施工单位及其人员作为建设者，应尽可能细化技术设计书和施工制度，本着减少不必要损害、降低负面影响的原则规范施工，并做好维护工作，同时加深对项目的了解，正确传递工程信息。受影响的居民作为利益受损者，应主动参与项目，正确表达意见和建议。河道管理范围划定具有水利项目的公益性，既然水利项目具有公益性质，受影响的群众也应该出于大局观支持水利项目的兴建，在个人利益和集体利益相冲突的情况下，以实现集体利益为主要目标[2]。围观群众不应添乱，可作为信息提供者，发挥自身对环境熟悉的优势，提供可供埋设桩(牌)的位置，以提高施工效率，减少矛盾。媒体人员、专家学者应发挥自身宣传或技术优势，做好宣传解释工作。

图2 河道管理范围划定实施公众参与机制示意图

3.2 公众参与平台

公众参与平台是指河道管理范围划定实施中公众参与所依托的环境或媒介，一般由政府部门、村(居)委会营造。J县河湖划界项目公众参与平台较少，仅有告示牌、口头表达两种，且以后者为主，不利于公众的充分参与。营造多样化的参与平台尤其必要。在河湖划界中，告示牌作为桩(牌)的一种，本身就是一种正式的宣传工具；乡村广播、宣传栏、横幅则较为简便，通俗易懂，成本较低；热线电话则是收集意见和建议的最直接平台；电视新闻、微信、微博、报纸作为辅助，搭建多元平台，加强信息沟通反馈[8]。

3.3 公众参与途径

公众参与途径可分为政治途径、法律途径、经济途径、社会途径等，途径一般由其平台决定。河道管理范围划定实施中，前述参与平台主要是宣传平台和信息收集反馈平台，由水利局(站)、村(居)委会负责建设维护，因此此类项目实施中的公众参与途径主要为政治途径和社会途径。以水利局(站)为代表的政府部门通过新闻报道、张贴标语和海报、受理投诉建议等途径来提高公众对项目的认知度，营造良好的参与环境。以村(居)委会干部为代表的居民自治组织成员通过发挥精英权威和关系优势，以挨户走访、召开座谈会等途径来提高居民参与度，现场化解诸多矛盾。

3.4 公众参与内容及方式

公众参与的内容是其核心问题，而其方式则关系到公众参与的深度与效果，二者要依托于公众参与的平台和途径才能得以呈现。公众参与的方式包括公众问卷调查、咨询会、座谈会、个别访谈和听证会等几种形式[4]。具体方式可通过相关平台根据前述途径确定。河道管理范围划定实施公众参与方式主要有干部现场调解宣传、媒体宣传推介、海报(横幅、宣传栏)告知、召开座谈会、拨打热线电话反映情况等。参与内容主要来源于居民关注的焦点问题和河道管理范围划定项目的任务，项目信息宣传与解读、技术要求介绍、河道管理政策信息宣传、投诉举报、群众意见反映、后期管理维护都是公众参与的关键内容。

4 结 语

河道管理范围划定作为河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的重要组成部分，具有标志数量多、途经村庄多、界桩移位受限等特点，在实施中易引发矛盾，需要引入公众参与机制，通过其协调功能防范和化解矛盾，保障工程顺利实施。苏北J县河湖划界项目实施中的公众参与存在制度保障缺乏、信息公开与宣传工作不到位、参与方式单一、参与持续性不强、技术要求与地方风俗较难协调等问题，这些问题同样普遍存在于其他河道管理范围划定项目中。为此，笔者从参与主体、参与平台、参与途径、参与内容及方式等方面构建了河道管理范围划定项目实施公众参与机制，以促使工程更好地嵌入社会，发挥最佳效益。

河道管理范围划定项目虽不像水库、水电站、河道整治等项目投资规模大、建设周期长、影响程度深，但它以点状形式出现在部分沿河居民的房前屋后和田间地头，工程影响同样涉及千家万户。工程嵌入社会，也嵌入到了居民的日常生活中。如何依托公众参与，降低工程对社会的负面影响；如何在尊重地方风俗和居民意愿的前提下完善工程措施和非工程措施；如何通过公众参与，使受影响居民自觉地维护桩(牌)、保护河道，更好地发挥工程效益。这些问题都值得进一步思考与研究。