政策与绩效： 清代下河地区水利治理的历史透视

李小庆 赵轶峰

摘要：清朝为救治下河民生，对该地区水利进行了近两个世纪的持续性治理，虽取得一定成效，却未能从根本上改变下河的水利困局。其原因主要在于保运通漕的政策固守制约了水利治理方略的选择与调整空间，既定治理举措受限于技术、环境及认知水平，难以有效阻止来水排入下河。国家与下河地方缺乏足够的财力用以维系下河水网的周期性疏导，日常化管理中亦缺乏统筹机制以应对各类水利纠纷，更是削弱了下河水网的运作效能。检讨下河水利个案，可见清廷对河运政策的固守欠缺合理性，由此造成的后果则是高额的财政负担与下河经济、民生的巨大牺牲。这就启示我们，在国家施政层面，如果缺乏允当的治理方略，不但无法取得良好的治理成效，甚至可能适得其反，将国家与社会拖入困境。相较于强化治理，适时调整、优化施政方略，也许才是实现国家有效运转的更佳路径。

关键词：下河;水利治理;保运通漕;治理困境;财力耗损

“下河”地处江淮东部，乃淮扬运河以东、黄海以西、废黄河以南、运盐河以北的广大地域。就清代行政区划而言，包括淮安府之山阳、盐城及扬州府之江都、高邮、宝应、兴化、泰州七州县。1

下河地势低平，境内河流湖荡密布，明代以前，这里水网通畅，蓄泄得宜。但到明代中叶以后，水文环境却急遽恶化。此种转变的主要原因在于明代的国家政策：永乐迁都后，京师供给主要依赖河运转输，运河自茶城至清口段需要借助黄河水源。正统以后，黄河多次北决，在冲毁张秋运道的同时，也造成徐州以下河道浅阻，严重妨碍转漕，屡治无效。为此，弘治八年（1495年），刘大夏筑太行堤，强行障河南行。此后黄河不断改道，到嘉靖中叶以后，基本侵占了淮河原先入海通路。黄强淮弱，二者交汇之清口淤塞严重，导致淮水无法畅出入海，大量蓄积于洪泽湖地带，使淮扬运道、“祖陵”及下河地区同时陷入水害威胁之中。明朝为维护运道与“祖陵”，将大量余水排入下河地区。1

清承明制，继续沿用河运转漕。清初，政局尚未稳固，清廷难以腾出手来系统整治黄、淮水利。黄河提防不固，屡次溃决。自顺治元年（1644年）至康熙十五年（1676年）间，重大决溢共计22次，平均0.67次/年。2高家堰、运堤失修，黄、淮并涨之际，多被冲卸，不仅妨碍转漕，也使下河水网壅塞，灾害连年。至康熙二十三年（1684年）国家政局基本稳定，清廷开始积极介入下河水利治理，直至咸丰五年（1855年）黄河北徙，这一期间清廷投入了巨大的人力、物力、财力，谋求治理，可谓不遗余力。遗憾的是，这些努力未能根本改变下河严峻的水利局势，下河难治几为清人共识，原因有待求解。此外，透过清代下河水利治理个案，不仅可以看到国家政策与地方命运之关联，亦可对清代国家相关政策及其效用进行反思。

在前人研究中，王英华、和卫国等对康熙、乾隆间下河水利兴修方案的庙堂争议进行了解读。3王俊桥等人对康熙后期下河的水利治理有所提及。4另有学者论及下河地区具体水利工程的建设情形。5这些研究皆并非针对下河治理的整体性论说。近来肖启荣就清代下河的治理过程进行了专门考察，但卻存在诸多舛误，6该文对乾隆朝中后期的下河治理亦未做讨论。为此，本文拟对下河水利治理概况进行重新梳理，着重分析下河水利难治之缘由，并对清代国家治理政策与绩效予以检讨。

一、下河水利的治理历程

顺治年间，黄、淮交相溃决，下河水害不断，屡有大臣提请治理：九年（1652年），御史杨世学指出，海口壅塞乃下河水害之由，请开海口以供积水排出; 7户部侍郎王永吉亦谓“海口之当开，固刻不容缓者也”。8然下所司议后，皆无下文。十七年（1660年），江南苏松巡按马腾陞题请疏通下河河道，“从高、宝之射阳湖以及盐城之虾、须二沟直达庙湾，凡可泄水通海之地，相机讲求，即加疏浚，务寻从来故道，整理肇修，不过期年之工……则淮、扬之元气可复”， 9亦未能举行。康熙十六年（1677年），总河靳辅开始系统整治黄、淮水利，成效显著，到“康熙二十二年，两河归故，运道通行”。10但靳辅的治理对下河而言并非福音，其时为防淮水过盛冲决高家堰，于高家堰创设减水坝六座，配以淮扬运河所设诸减水坝，依旧将余水排入下河。1在与崔维雅辩论此种做法的优劣时，靳辅谓“你说减水坝不好，我说减水坝极好。若不亏减坝减水，高家堰并运河堤工，如何承受？”2可知其治理旨在重建黄淮水利体系以便通漕，至于下河受水与否，尚不在考量范畴。

直至康熙二十三年（1684年），方才开启了清代国家治理下河水利的序幕。该年康熙南巡，“路经高邮、宝应等处，见民间庐舍田畴被水淹没……询问其故，具悉梗概。高、宝等处湖水下流，原有海口，以年久沙淤，遂至壅塞。今将入海故道浚治疏通，可免水患”，遂命尚书伊桑阿、萨穆哈前往查勘，以救下河百姓。3伊桑阿等回奏串场河及各海口俱年久淤浅，挑浚深阔便可引积水入海。4于是康熙特命安徽按察使于成龙前往经理海口及下河事务，并让靳辅综理其事。二十四年（1685年），靳辅上疏提出了另一种救治下河的方案，即束堤归海。他认为下河海口高昂，挑濬海口非但无益于积水排出，反而会引起海水内灌，提出治理之良法在于自运堤至海口高筑大堤束水，使水流高于海口。如此既可以防海潮内灌，又可避免黄淮下泄余水漫入民田。但“于成龙议欲挑浚海口，与辅不合”。5后靳辅方案被否决，采取了开海口、疏治下河河道的治理方略。自康熙二十五年（1686年）至三十七年（1698年），曾多次挑浚下河，却未能根治下河水害，这使康熙对挑浚下河的治理方略产生了怀疑，而治理诸臣又拿不出其他切实可行的应对方案，于是康熙决定南巡，亲自探寻下河水害根治之法。6

康熙三十八年（1699年）三月，通过实地踏勘，康熙认识到“洪泽湖水低，黄河水高，以致河水逆流入湖。湖水无从出，泛溢于兴化、盐城等七州县，此灾所由生也”，提出应对方法主要在于控制上游来水，“不治其源，徒治下流，终无益也”。7为改变黄高湖低、湖水难出的局面，康熙连发谕旨，指示河臣于成龙等于清口筑挑水坝，促使黄水流向北岸，以免倒灌清口;加筑高家堰、堵闭六坝以便蓄积淮水，辅以清口引河的开挑，疏导淮水畅出刷黄;拆毁拦黄坝，疏通海口，于黄河弯曲处开挑直河，以便淮水更为有效地刷沙入海，降低黄河河身的淤积。8洪泽湖减泄之水进入高邮、宝应、邵伯诸湖后，一旦湖满难容，或溃决运堤，泛入下河;或为保护运堤，则开坝减入下河。针对这一情形，康熙经过实地测量后，一则指示坚筑运河东、西河堤，“高邮以上，河水比湖水高四尺八寸。自高邮至邵伯，河水、湖水始见平等，应将高邮以上当湖堤岸、高邮以下河之东堤，俱修筑坚固”，以防冲决运道，累及下河。一则指示大力开挑芒稻河、人字河等入江河道，将河湖之水引入长江，同时将运河东堤所设诸坝堵闭，不使水排入下河。如此，“各河之水既不归下河，下河自可不必挑浚矣”。9 可见清廷的下河治理重心已从疏导下河积水转变为分导上游来水，一则通过蓄清刷黄的方式引导淮水汇黄归海;一则开挑河道导淮入江，即将原先排入下河之水导入江、海，避免进入下河。总河于成龙及继任之张鹏翮大体遵照康熙的思路进行治理，但亦有所调整：首先，堵闭六坝后，为防止淮水盛大冲决高家堰，于高家堰设置滚水坝并保留翟坝及蒋家坝（天然二坝）以备异涨。10其次，为防水势盛涨冲决运河河堤，将运河减水坝改为滚水坝。11最后，在归江、归海工程完竣后，仍请挑浚下河河道以供盐城、兴化等地积水排出。通过康熙君臣的合力整治，下河来水量过大的情形得以缓解，康熙后期下河水害较此前有所减轻。但遇黄、淮盛涨，洪泽湖及运河无力容受之际，仍不得不启放诸坝，将余水排入下河。正如乾隆河臣高斌在回顾此一阶段的治理成效时所言，“历经区画，而下河一带仍难免于淹浸”。1

雍正于下河整治亦不惜帑金，委派专员督治，七年（1729年）对串场河及以下入海河道淤塞处进行挑浚。2又拨帑百万加筑高堰石工，继续强化蓄清刷黄的能力，“洪泽湖涛涛畅出，并力敌黄，二水潆洄交会，东注于海。询据滨河父老，咸称数年来清口无此通畅”，3降低了淮水排入下河的机率。

乾隆元年（1736年）、二年（1737年）、四年（1739年），因上游来水量大，运河车逻等坝均频频过水，下河又复遭灾。为此，乾隆下令“将洪泽湖天然坝坚闭不开，续将运河东堤、南关等坝加谨修守，不使洩入下河”。4关闭天然坝虽能减少下河水患，但遇水大之年，则有决堤风险。七年（1742年），因坚闭天然坝，导致古沟为大水冲决，下河大灾。此次决堤使朝臣对天然坝关闭与否产生争议，直到十六年（1751年）经乾隆亲自阅勘后，才“以天然二坝泄水过多，下河难以容受”，下令永行堵闭，又于高堰“添建智、信二石坝，以泄有余之水”。5增设二坝是防止宣泄不及造成决堤，虽然增加了下泄水量，但较之开天然坝漫无节制为优。为解决上游来水量大的难题，乾隆二十二年（1757年）南巡时，又指示河臣大力展辟入江水道，并制定了运河诸坝启放标准，规定诸坝“必视归江诸闸坝实有宣泄不及之势，始可以次启放”。6自二十二年（1757年）至二十七年（1762年）间，各路归江工程相继兴建、展拓。7展辟归江河道确有减轻下河来水之效，所谓“多一分归江之路，即少一分归海之水”。8但归江一路远不足以消化所有下泄水量，“向值运河水盛，启坝宣泄。其邵伯以南由人字、芒稻诸河入江者十之二三，其邵伯以北由高邮南关、车逻、昭关各坝分注高、宝、兴、盐等处入海者十之六七……设遇洪湖盛涨，运河水满，入江之路不能容洩，则南关各坝不得不开”，9下河仍需受水。此一期间，因屡次泄水，下河河道淤积严重，有过多次大挑，先是四年（1739年）大修下河;10九年（1744年）至十一年（1746年）间，再次对下河水网予以系统性整治;二十二年（1757年），鉴于下河河道“或淤或浅，以致水无所归”，再次大修。11整体而言，乾隆前期虽屡次治理下河，投入巨大，但成效并不显著。

二十七年（1762年），乾隆帝鉴于下河水患频仍，加之朝臣持议不同，决定再次南巡，经过阅勘，他指出救治下河之法，“溯源挈要，为釜底抽薪之计，则莫如广疏清口，乃及今第一义”，12即通过展拆清口东西坝，人工调节黄淮水位，引导淮水先由清口畅出。同时“立定水志，山旴五滚坝非遇盛涨之年，不可启放，以保下河民庐田亩”。13这样，水势盛涨，先展拆清口，清口宣泄不及，方可根据水志开高堰诸坝。减泄之水，首先导引入江，宣泄不及方可据水志开运河诸坝泄入下河，形成了固定顺序、量化式的余水排泄系统。14关闭天然坝、展拆清口、扩展入江水道等举措综合在一起，确实有效节制了来水，给下河地区带来了暂时的安澜。三十九年（1774年），吴嗣爵奏称“自乾隆二十七年钦定水志以来，已历十数年，高邮各坝俱未过水，下河连获丰收……而下河十数年无事，实为从来所未有”。1为解决清口倒灌问题，四十二年（1777年），“于陶庄迤北开引河，使黄离清口较远，清水畅流，有力攻刷淤沙……黄流直注周家庄，会清东下，清口免倒灌之患者近十年”。2此一期间，下河地區大体安澜。

乾隆五十年（1785年）以后，黄河自清口以下入海河道淤积严重，河床抬升，黄强淮弱，数次倒灌清口。3嘉、道年间，清口淤塞更为严重，纵淮水盛涨，亦难畅出，此前最为有效的清口展拆已难起到刷黄之用，至道光八年（1828年），总河张井奏称，“乾隆间湖高于河七八尺或丈余，入夏拆展御黄坝，泄清刷淤，至冬始闭。嘉庆间，因河淤，改夏闭秋启。而黄水偶涨，即行倒灌。今积淤日久，纵清水能出，止高于黄数寸及尺余，暂开即闭，仅免倒灌，未能收刷淤之效”。4为维护运道通行，又不惜引黄济运，借黄水浮送转漕，导致洪泽湖与运道淤积加速，水位提升。为防高家堰与运河堤工溃决，频繁启坝已成必然之势。从嘉庆元年至咸丰五年（1796—1855年），累计开坝33次，平均1.78年即开坝一次，频率远甚于此前。5这一阶段在大的治理方略上亦乏创建，只是“踵守成规，以防为治……惟以下河为壑”6。由于无力节制来水，下河河道迅速淤积，行水效能急遽弱化，嘉庆十七年（1812年），百龄等奏称“五坝减洩之水，由下河归海。现在各河道皆已淤塞，民田堤堰不修，以致被淹为患”，提请大修。7十八年（1813年）奉旨挑浚，然完工后不久即告淤塞。8其后，道光曾多次提议大挑，皆未施行。

二、下河水利难治之缘由

通过上文梳理，可将下河水利治理方案归纳为：控制来水以防排入下河，疏导下河水网以供泄水排出。为此，政府投入巨额财力，兴修了大量水利工程，力图救治下河民生。遗憾的是，除康熙后期、雍正及乾隆中叶情形稍好外，其他时段皆不甚理想，体现为一种短期的、无法持续的“有效”，未能从根本上改变下河的水利困局。若整体评估，清代对下河水利的治理并不算成功，其缘由或可从以下层面剖析：

（一）保运国策与治理方略的选择局限

如果对清廷控制来水的举措进行概括，知其大致方略为：1.通过增筑高家堰蓄清刷黄、束水攻沙等举措促使淮水汇黄入海;2.展辟入江河道，将下泄余水尽可能导之归江。黄河河性善淤，筑堤以提升水流流速、加入清水以提高刷沙势能，皆符合现代河流力学原理，但全然依靠自然力刷沙有着天然缺陷，“束水后未及刷深河槽，将先抬高洪水位，满溢堤顶。束水适用于一段缕堤，但满溢的水沙会淤高滩地，仍然抬高了河床整体。况洪水流路常取径直，并不顺着枯水深泓线走，就会冲塌缕堤和滩地，重新淤塞主槽。若只在一段缕堤束水，则冲起的泥沙会沉落在下游河段。抬高的水位使上游流缓而落淤。全程束水，送沙出海，则河口延伸，反过来又使上游流缓落淤”，9在技术上并不具备可持续性刷沙的效能。再加上当时黄河治理只集中于下游，未能充分认知中上游泥沙涵养的重要性，源流并治，亦降低了下游刷沙成效。黄强淮弱，随着黄河河床的不断抬升，加筑高家堰蓄清刷黄亦不可持久。嘉、道年间为维护运道所用引黄济运、倒塘济运之法，则宣告了蓄清刷黄方略的失败。10淮水入江通道一直在展拓，但在体量上无法全然替代原先的入海通道，若遇江潮顶托，更是排泄无力，故导淮入江虽为良法，但仅能纾缓下河水害而已。1这些方略存在诸多局限，也甚为时人所知，却一直被沿袭使用，原因在于清代的黄淮治理，仍以保护运道以转漕为第一准则。清初黄河曾数次北决，按理说导黄北徙，既符合水性就下的自然特性，又符合治水的因势利导原则。其时“给事中许作梅，御史杨世学、陈斐交章请勘九河故道，使河北流入海”，后遭致总漕杨方兴的反对而作罢。“方兴言：‘黄河古今同患，而治河古今异宜。宋以前治河，但令入海有路，可南亦可北。元、明以迄我朝，东南漕运，由清口至董口二百余里，必藉黄为转输，是治河即所以治漕，可以南不可以北。……上然其言”。2乾隆四十八年（1783年），大学士嵇璜奏请改河北流，对此乾隆认为“山东、直隶运道往来，甚有关碍，岂容妄议更张？为今之计，惟有就事论事，救弊补偏，此外别无办法”。3这两条史料大致可以反映清代决策层的基本态度。由此可知，清廷的保运政策坚守压缩了河道治理方略的选择空间，政策性排除了其他治理可能性。虽说清代的治水水平与智慧远超前代，但基于保运形成的特定治理方略，限于环境、认知及传统治水技术水平的局限，无法游刃有余地掌控黄淮运水利体系，使之有效应对黄河、淮河的水势变动，实现维系运道与避免下河受水的双重目标。清廷虽尽可能避免余水排入下河，但在二者发生矛盾之际，往往选择减涨保堤，“保堤”当然有维护运道的诉求，但“减涨”也并非纯然以牺牲下河为目的，某种程度上也是为了规避溃堤给下河造成更大灾害的风险，诚如乾隆上谕所言，“如水势不大之时，固不可轻为开放，以保下河民田。如遇水势盛涨而坚闭不放，则高、宝诸湖之水并无去路，必致涨漫为患，不特上河田庐尽遭淹没，及川壅而溃，则下河之受害更甚”。4然而，无论是主观故意，还是客观形势所迫，下河作为排泄区的局面都难于变更。

（二）工程量与资金压力

在来水得不到有效限制的情形下，疏浚下河水网虽无法根治水害，却能增进排水速率、提升蓄洪能力，减缓泄水带来的损伤。“虽水大之年，下河不能保其全不被灾，而较之川壅而溃，轻重自殊”，5故下河地方士紳多支持疏治下河，“若多浚广阔之渠以泄停潦，筑高厚之圩以捍横污……不吝重费，安见淮南频水之乡不变为浙西哉？”6但下河水网面积庞大，每次疏浚皆需耗费巨额财力。康熙、乾隆、嘉庆时期都曾对下河水网进行过大修。康熙年间大挑金额虽无具体记载，但康熙谕旨中有“不惜数百万帑金”之语，可见投入力度。乾隆四年（1739）大修共计用银97万两。7乾隆九年（1742年）大修用银达104万两。8嘉庆十七年（1812年）大修用银66万两。9乾隆前期以及嘉庆年间，国家年财政收入也就在4000万两左右10，以区区二府之水利兴修，即占据如此份额，投入不可谓不大。若放坝泄水频繁，下河河道坍毁、淤积速率非常迅速，如乾隆四年（1739年）大挑，到九年（1744年）即告淤塞，嘉庆十七年（1812年）大挑后亦复如此。此种情形下，要求政府进行持续的投入来维系下河水网的大体通畅并不现实，因为从财政分配角度而言，国家不可能将大量财力投入到一地水利修治之中;从财政收支平衡的角度来说，如果漫无节制地投入，很有可能造成国家财政入不敷出。

另外，水网区的浚治需要干支相连，彼此贯通，方能形成顺畅的排泄成效。国家大修只是对重要的泄水河道进行疏浚，至于数以千计关乎民田水利的小港支渠及圩岸整治则由地方社会自行出资。乾隆初期曾加大对下河水利的投入力度，对一些小型河道修理也给予直接拨款。11乾隆八年（1743年）又谕下河农田圩岸，“实有民力不敷者，依筑官河官堤例，官给一半工价，一体兴作，仍令按年加修”。1但很快对下河水利的包揽态势便因财力吃紧而回缩，到乾隆十一年（1746年）则重新区分了官修、民修水利工程。2但下河乃常灾区，灾后淤积河道挑浚的财力需求与百姓受灾造成的财力耗损恰巧构成了一组矛盾。清代的财政分配体制又未能给予地方政府相应的财政预算用于水利建设，故而离开了中央政府的财力支持，下河地方其实很难组织起有效的水利修治。

所以，通过持续的大规模财力投入来维系下河水网的通畅以降低灾损，这一方案对于当时的国家财政而言，根本无力负担。地方社会更是因为灾伤频发，失去了对下河水网有效浚治的财力支撑。周期性疏治下河水网作为一种高昂的止损方案，很难被常态化实施。

（三）利益冲突与统筹管理机制的缺失

下河水利既涉及黄淮排泄与运河通航，又关乎两淮盐业运输，还与下河各州县农业灌溉与防洪息息相关，牵涉到诸多利益方。各方基于私利考量形成的水利行为，对下河水利秩序构成了巨大破坏，使治理变得更为艰难，主要表现为：1.违规启坝。河臣为避免决堤而遭受惩处乃至赔修，往往未达启放标准即匆忙启放，以致下河遭受无故之害。32.盗挖堤坝。高堰开坝后，运西上河地区首先受水。若能及早开放运河诸坝，上河将少受水害。为保护本地生计，避免水源蓄积，上河居民多盗挖河堤，如乾隆四年上河百姓吴三、朱天吉、王永富等于“五鼓时潜聚三沟闸东岸，擅将漕堤挖动”。43.归江之路不畅。归江“芒稻一河，乃淮南盐艘必由之路，当河工急需泄水之时，正盐艘盛行趱挚之候”，5盐运蓄水与河工泄水构成冲突。4.归海之路不畅。基于生存与赋税的双重经济压力，各地百姓大量侵占水体，改为农田以冀增收，“坝下居民培筑圩岸较多，将近河两旁一并圈占，并有将分流支河堵截者”，导致下注之水多被拦阻，无法畅流。65.海口不通。明代以来，范公堤外诸多草荡被改种为稻田，不利开放过水，多将闸坝私下堵塞毁损。7另外，开放海口会冲淡盐卤，妨碍制盐，与下河排水构成冲突，如“康熙五十八九年春，内地积水不消，民不得耕，兴化县呈详淮扬道开闸泄水，飞檄屡下矣，而官场置若罔闻……故是年高、宝、兴、盐被灾特甚”。8

由此可见，围绕下河水利形成了诸多利益方，府州县内部、府州县之间，以及河道、盐业与各州县民众之间均有可能因为利益不同产生纠纷，彼此交织在一起，形成了十分复杂的利益局面。想要化解这些矛盾，显然不能依靠各方的行为自觉，这种跨地域、跨部门的利益纷争必须倚赖有效的协调与管理机制。但清代下河的水利管理体制却缺乏相应的处置能力：下河水利名义上归淮扬道总管9，在具体管理层面，河道中有关黄运排泄者，由府州县专设河务官员管理;既关乎余水排泄又关乎农田水利者，则由河官与州县官分管;只关乎农田蓄泄河道则归州县官管理。10根据安东篱的考察，由于河臣品级较低，且缺乏常备夫役作为辅助力量，不得不依赖地方官，地方官遂成为下河水道事实上的管理者。11闸坝之管理，“洪泽湖高堰五坝，蓄泄机宜，向系河臣衙门管辖。惟扬州金湾闸、壁虎桥迤东之运盐河南岸有人字坝，为运河下游归江要道，系盐政衙门管理”。1沿海闸坝初无专员，多由盐场大使、巡检司或县丞代管。乾隆五年（1740年）设立闸官专司启闭，但“仍令盐务分司并该管州县统辖稽查”。2可知河臣、州县官及盐官均有管理下河水利的职责。这种分管、兼管的水利管理体制对于水网区的治理而言，存在着天然缺陷。分管看似有利于责任认定，却切割了水网蓄泄的连贯性。各地官员容易基于行政管辖区的利益来选择相应的水利对策，而忽视整体利益。兼管看似可以协调，但却容易形成重复管理或者推诿扯皮之情形，“各州县有司画于封域，未必周知。即或知之，而彼疆此界，观望推诿，不肯担当”，“至于治水衙门不肯着力，必谓此系下河，不是上河”。3而总管之淮扬道，主管业务为黄运治理，精力有限，难以与州县、盐务官员形成切实有效的配合。尽管清廷对下河水利进行大修之际，往往会委派大员进行通盘筹划，通过工程建设也解决了部分纠纷，4但修治过后，在日常化的管理中缺乏统筹机制，造成在水利设施维护、水利规章制度的执行、水道通畅性的维护等方面管制能力不足，削弱了下河水网的运作效能。

在以上因素中，正是由于国家对保运政策的坚守，下河作为排泄区的局面难于变更，实为下河难治之根由。而国家与下河地方社会缺乏足够的财力用以维系下河水网的周期性疏浚、日常化管理中又缺乏统筹机制以应对各类水利纠纷与冲突，则导致下河水网运作的顺畅性难以保障，治理成效大打折扣。

三、保运通漕的代价及反思

保运通漕的国策既然是造成下河水利难治的主因，站在下河水利治理的角度审视，则需追问，这一政策是不是必须的？换言之，清廷极力维系这一政策的合理性何在？

漕粮用以满足京师供给，是维系国家行政中心常態化运转的重要物资保障，具有重要战略意义。清初，对于沿用河运而非其他方式转漕，庙堂之上并未产生争议，放置于清初的历史情境中，似乎也是可以理解的：首先，清初局势并未稳固，政府又急需粮食补给，从可操作性而言，最为直接、便捷的方式自然是借助于原先的河运体系，而非建构新的模式。其次，清初面临着海上势力对新政权的威胁，海运非明智之举。最后，较之水运，陆运成本高昂已是人所共知的事实。如果说清初沿用河运，乃是因应时局的选择，尚可理解。但随着时间的推移，维系运河的合理性便有弱化态势，屡有朝臣呼吁放弃河运即是明证。导致这种合理性减弱的原因在于高昂的治理成本，除大量水利工程的建设、维护以及由此伴生的河务官员贪腐所形成的巨额财政负担外，还包括：

第一，下河农业与民生的衰败。“淮、扬之民，多以种田为业”，5可知农业是下河经济的命脉。除开河、筑堤等治理举措对耕地的挤占外，大量泄水也导致部分洼地永沉水底，彻底失去了耕种的可能。从清初至嘉庆间，下河各州县合计减损田亩21950顷8亩，减损率高达17.64%。6剩余地亩也会在水大之年无法涸出，暂时失去耕种的可能，如康熙十三年（1674年）至十七年（1678年），山阳、盐城、高邮、泰州、兴化、宝应六州县的土地总淹浸率分别达到81.51%、81.51%、80.28%、78.25%、68.70%。7侥幸田亩可供种植，也可能因为放坝而失收。下河农业以水稻为主，放坝多在立秋时分，或早或晚。为此，百姓多选择种植立秋前即可收获的早熟籼稻，以规避放坝造成的伤害，但这是以大幅降低产量为代价的。8下河农业种植因放坝充满了风险和不确定，减产、失收皆属常态。农业的衰败进而导致了地方贫困化的加剧，“不贫者渐成次贫，次贫者并成极贫”。1泄水—农业衰败—贫困化的链式演变效应，也在一定程度上加剧了地方社会秩序动乱的潜在风险。

第二，因救灾导致的高额财政耗损。由于农业衰败，政府对下河的财政汲取能力减弱，无法收取足额的田赋及漕粮。而农业经济衰败导致的普遍贫困，则造成地方自救能力的极度弱化，每逢灾伤，多半只能依靠政府赈济。收支之反差，无形增大了政府的财政压力。仅就蠲免而言，康雍乾三朝高邮一地蠲免年份达58次，占比43.6%。可供明确统计的田赋蠲免数额为1316867两，平均每次蠲免占年赋税比重的63%。2若再加上欠缺具体数额的积欠蠲免，则实际数额远大于此。赈济数额难于具体统计，《兴化县志》谓“猝遇灾年，赈动踰二十余万，少亦近十万”，3其他州县亦可想见。

可见保运通漕不仅耗费了巨额财政，而且引发了严重的区域经济破坏及民生困境等系列问题。如此，通漕必须以河运的形式吗？清人屡有以海运替代河运之提议，海运在运输效率、耗费等经济层面要优于河运，从可操作性而言，清代也全然具备海运的成熟技术条件，河运并非不可替代。维持河运而不行海运，有多重原因，如对海洋的畏惧、对海运安全性的担忧、改行海运后漕丁水手的安置问题、建设海运船队的财政花费等等，但更为重要的原因恐怕还应归结为基于河运形成的既得利益群体的干扰。马俊亚指出，“维持河运的真实目的，相当程度是既得利益集团为了一己之利所造成的”。4高元杰结合前人研究，综合辨析了海运施行的诸多阻碍因素后，也认为“恢复海运的真正难题是在长时间河运过程中形成的利益集团的阻挠”。5 这里的“利益集团”主要是指河、漕官员，当然也包括依托运河生存的庞大社会人群。如此说来，维系河运及由此造成的国家财政、地区民生负累并非不可避免。尤其到嘉、道年间，河运越发艰难，国家未能及时调整，反而花费巨资，不惜代价苦苦维系，采用借黄济运的极端方式进行漕粮转输，就显得不够理性。道光年间虽然曾试行海运，但只是权益之计，而非政策的根本性变更。直到黄河自行改道，全然不能满足河运条件，清廷才被迫进行政策调整。河运政策的固持，显示出清朝决策层在大政方针的把控上缺乏反思、变革与主动调整的能力，而由此造成的恶劣后果则需下河地方长期买单。如果再行扩大地域考察范围，可知非但下河地区，长江以北运河沿线地带皆为国家的政策坚持付出了惨痛代价。

接下来的问题是：如果改行海运，下河的水利条件能否优化？咸丰五年（1855年），黄河自铜瓦厢自然决口，改道北徙自大清河入海，印证了先前多次提议导河北徙治理方案的合理性。运道被拦腰斩断，清廷被迫施行海运。淮河因清口以下淤塞至极，入海故道难复，全流归江。水大之年，下河仍需受水，但整体水利状况较此前已有所好转，“待丰工决口，黄河北徙，其患稍纾，藉资灌溉之利，频年有秋，俨成沃壤”。6基于这样一个既定史实往前回溯，清廷若能于淮水尚可出清口汇黄之际，即改行海运，顺势导河北徙，淮河仍旧可复故道，则下河水利必安。黄河北徙虽仍不免冲决成患，但相较于黄淮纠缠在一起所面临的治理格局，要容易得多。岑仲勉先生就曾批评以淮敌黄的治法犹如“驱群羊敌猛虎”，反使治理复杂化。7果能如此，非但加惠于下河一隅，于整个国家治理亦是利好之策。

另外，下河水害的特殊性在于其并非纯粹自然致灾，“三坝不开，纵雨水盛大，河水出岸亦不过二三尺”，1若无政策性减排，下河百姓本不需承受如此频繁、剧烈的水害。所以相对于普通的自然灾害救助，对下河的救助，还有对政策性泄水进行补偿的意味，诚如乾隆谕旨所言，至不得已而开坝时，只能“勉力抚恤灾民以补过”。2清廷对下河的救助力度不可谓不大，蠲租、减漕、特赈、加赈等惠民举措连续不断，但成效并不值得高估，《阜宁县志》谓“随时动帑赈恤，惟恐一夫不得其所，名臣硕辅，往往应运而生，力筹底绩，而县之民未能尽登衽席”，3所言稍显隐晦。《山阳县志》则较为直接，“虽屡蒙蠲赈之恩，而农民之苦日甚”。4即便丰年，也只可勉力存活，乾隆七年（1742年），苏州巡抚陈大受奏称扬州一府“除盐商而外，小民生计本属微博，丰稔之岁，尚且衣食维艰”。5灾后的下河，饥饿、死亡、流离逃荒、人口贩卖等民生惨像，更是史书不绝。可见这种救助虽能缓解水灾引发的民生伤害，却无力兜底因政策性致灾造成的民生困境，下河呈现出的民生状态与18世纪的“盛世”场景格格不入。

综上，固守河运政策吸附了过多的资源，加重了国家财政负担，也拖垮了下河地方经济民生，诚属得不偿失。对此，清廷既未表现出政策调整与主动变革的能力，亦缺乏为国家政策所引发的灾害性后果兜底的实际应对能力。如此评说并非否定清廷的施政努力，平心而论，清廷对下河地区的治理与救助不可谓不尽心，但确实又未取得令人满意的结局。这就启示我们，在国家治理层面，如果缺乏允当的治理方略，即便竭尽全力，也很难使社会向着优化的方向演进，甚至可能适得其反，将国家与社会拖入困境。相较于一味地强化治理，适时调整、优化施政方略以提升治理效能，诸如改行海运、导河北行、对下河水网统筹管理等等，可能才是实现国家与社会有效运转的更优路径。