实践中周转住房疑难问题的法律分析

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周转住房是用于单身职工和婚后无房职工短期居住的公有住房，目的是给新进员工一定的时间进行资金的积累以便购置自有住房。然而，随着入住职工居住年限的不断延长，造成只租不退的情况成为常态，过渡性用房成为长期用房，导致周转房的良性流动困难。“周转”是单位周转房的生命，发挥单位周转房过渡性住房功能的关键在于通过科学的管理促进其合理流动。在此，笔者首先对周转住房存在“周转难”的现象进行原因分析，接着对实践中法院是否受理的限制问题进行论述，最后提出解决周转房“周而不转”问题的法律对策和相关建议。

一、周转住房“周而不转”

1.传统观念难以转变

1998年下半年，依据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》文件内容，“开始停止住房实物分配，逐渐实行住房分配货币化。”在此之后，传统的福利分房制度已成为历史。但是，职工福利住房的观念并没有随着国家新政策的出台而随之改变。由于过去多年来一直享受单位福利住房的优惠待遇，很多职工已经习惯维修不花钱、房租廉价、不交物业管理费等。与自身经济利益挂钩时，若按相对于廉价租金而言，租金标准较高的成本租金（或市场租金）租住学校周转房时，出现了拒绝接受或持抵触情绪，甚至不少职工认为住房货币化补贴是国家本来就应支付的，这给周转房的管理增加了难度，周转房使用中存在的问题见表1。职工传统的分房观念，是周转难的深层次原因。

表1 周转房使用中存在的问题

2.利润空间巨大

周转房的房租长期不变，有些单位还执行每平方米3～4元的房租标准。房价过于低廉，给转租者带来巨大的利润空间。面对巨大的转租利润，即使面临着被单位查处并收回房屋的风险，也会百般狡辩。有转租行为的职工拒不承认自己的转租事实，对单位领导无理纠缠，甚至投诉住房管理部门。转租利润的非法攫取，是周转难的主要原因。

3.管理执行力度不到位

有些单位虽然制定了周转房管理办法及暂行规定，在租住周转房时也签订了周转房租赁合同，但在实际管理工作中并没有按照管理办法和合同执行。有的是因为租赁合同管理不完善，违规租住周转住房的现象较难查处；有的是因为人情关系；有的是因为工作人员不负责，没有及时查处，对周转房重租轻管甚至只租不管，造成了新入职员工无房可住，老员工转租房屋或空置房屋的现象。周转房管理办法不健全或执行不到位，是周转房“周而不转”的直接原因。

二、正确理解

1.以“返还原物”提起诉讼

《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》中规定，“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构人员撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告其找有关部门申请解决”。

该通知的司法解释“将因单位内部建房、分房等引起的占房、腾房等房地产纠纷”的解决，赋予单位及相应主管部门，其意在尊重单位的自主决定权力，但在单位及相应主管部门没有能力解决的时候，其仍然有权利借助司法的力量来定纷止争。

但是，由于其司法解释的存在，为了规避与该司法解释的正面冲突，单位一般是以“返还原物纠纷”为由提起诉讼，而不能以“因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷”作为诉讼案由。

2.非在职职工也可起诉

“因单位内部建房、分房等引起的占房、腾房等房地产纠纷”，应该首先限定为存在“单位内部关系”。如果职工已经退休、离职或被辞退，亦或是职工家属，因为特殊事由而享有房屋居住权利的，则其与单位之间不再存在“单位内部关系”。此时，无论是原职工、职工家属，还是单位，都可以向法院提起诉讼，该通知的司法解释也不再适用。

三、合法措施

一些职工在周转住房腾退过程中不予配合，长期霸占房屋，造成周转房“周而不转”的难题，产权单位不仅应充分考虑问题发生的原因，也应做好法律上的风险应对，防止在采取应对措施或诉诸法律的时候，因为自己的不知法、不懂法，而给自身带来一系列经济上的损失。

1.提高租金标准

在租赁协议上应明确租借时间和惩处方式，以预防逾期不退情况的发生。具体来说，就是提高在应腾退期间的房屋租金数额，使得其标准至少与附近周边同等地段的市场租金相一致，并在此基础上加收惩罚性租金，租金的收取可以直接从工资中扣除。

但在很多周转房管理办法中都仅是规定，或是按照市场租金收取周转房租金，以及加收基准租金的若干倍数。这样的规定并不能起到预期的效果，因为按照市场租金收取周转房租金，承租人也不一定会有退租的积极性，相比其他房屋，周转房一般地理位置较为便利。而加收基准租金的若干倍数，周转房的租金也可能仍然低于市场租金，如此的惩处效果便微乎其微。对此，江苏大学周转房管理办法规定的较为合理，其规定“自违规之日起租金按市场化标准的200%收取；情节严重者，自违规之日起租金按市场化标准的300%收取，直到退房为止。”

虽然惩罚性租金可以从工资中扣除，但单位不能直接以职工违规为由，擅自降低职工的薪资标准，否则会承担相应的民事责任。如果用人单位想以此降低职工工资，应当根据单位的规章制度，使用正当的降薪程序和手段，这样也可降低补足差额的风险。

2.解除劳动合同

根据《劳动合同法》第三十九条规定，对于职工具有“严重违反用人单位的规章制度”情形的，用人单位可以解除劳动合同，而无须支付经济补偿金。因此，如果用人单位将霸占周转房的使用权且拒不腾退的情形作为此种情形，则产权单位可以解除与职工的劳动合同，承租者自然不再具有职工的身份，单位也自然地可以收回周转房屋。

但是，根据《劳动合同法》第四条的规定，“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定”，“用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”根据上述法律条文可知，规章制度必须经职工代表大会或者全体职工讨论，并将之公示或告知职工，否则使用该规章制度解除劳动合同属于违法解除。《劳动合同法》第八十七条规定，“用人单位违反本法规定解除或者终止劳动合同的，应当依照经济补偿标准的二倍向劳动者支付赔偿金。”因此，根据劳动合同法，单位要承担相应的赔偿责任。

3.申请强制执行

《民事诉讼法》第二百二十四条规定，发生法律效力的民事判决、裁定，由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。第二百五十条又规定，强制迁出房屋或者强制退出土地，由院长签发公告，责令被执行人在指定期间履行。被执行人逾期不履行的，由执行员强制执行。执行时，被执行人是公民的，应当通知被执行人或者他的成年家属到场，拒不到场的，不影响执行，其工作单位或者房屋、土地所在地的基层组织应当派人参加。执行员应当将强制执行情况记入笔录，由在场人签名或者盖章。强制迁出房屋被搬出的财物，由人民法院派人运至指定处所，交给被执行人。被执行人是公民的，也可以交给他的成年家属。因拒绝接收而造成的损失，由被执行人承担。根据上述法律规定，在单位起诉返还原物纠纷之后，法院可能会判决承租人搬离周转住房。如果承租者拒不搬出，则可以依法申请法院强制执行。

根据《民事诉讼法》第一百零六条的规定，对于“因情况紧急需要先予执行的”，根据单位的申请，法院可以裁定先予执行。人民法院可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请；申请人败诉的，应当赔偿被申请人因先予执行遭受的财产损失。根据《民事诉讼法》第一百零七条的规定，先于执行的需要满足2个条件：一是当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的；二是被申请人有履行能力。因此，在情况紧急且承租人有其他住房的情况下，单位也可以在起诉之后、法院作出判决之前，申请法院先于执行，使得承租人搬离周转住房。

4.强制清退

对于单位能否直接强制清退，实践中存在较大的争议。这个问题，在本质上属于自力救济的问题。所谓的自力救济，是指纠纷主体在没有中立的第三者介入的情形下，依靠自身或其他人的力量解决纠纷以实现权利。实施法外的自力救济应具备以下条件：一是须为保护自己的合法权益，包括自己的非法权益不能采用自助手段，以及一般情况下不能为他人的合法利益而使用自助行为；二是情况紧迫而来不及请求国家机关的援助，这是为了防止私权利的滥用或者误用，损害国家法律威信；三是自助方法为保障请求权所必须，如果不采取措施以后就难以维护自己合法权益的，权利人则可以采取自助措施；四是不能超过必要限度。必要限度即救济适当，用轻微方法便可达到目的的，不得采用比较严重的方法；如果超出了必要的限度，造成了不应有的损害，就要负法律责任。

四、行政管理

1.建立入住退出机制

成立专门的工作小组，对入住人员的情况进行审批，优化现有的入住退出工作流程和机制，严格把关。根据周边市场价格进行分析，对周转房租金进行评估和调整，房租按照使用年限逐渐提高，使得周转房租金价格在入住第三到五年，与市场价相一致，促使职工周转房的承租人能在一定期限内主动退房。这样不仅能够避免转租现象的发生，而且能够加速周转房的良性流转。

2.建立周转房门禁系统

各周转房大门设置门禁系统，利用身份证、指纹、面部识别系统等开启单元大门，将周转房租住人员及家庭成员的有关信息录入信息系统，进入周转房时需要通过系统的信息验证，限制周转房仅可由本人或其家庭成员租住，鉴于重要证件不便于转借或者指纹、人像等的特定性，从而有效控制周转房转租、转借情况的发生，同时可将门禁系统采集的出入信息与周转房信息管理系统进行联网对接，进而对周转房的使用频率等情况进行观测、分析。

3.加强使用监督管理

为保证周转住房的正常使用，防止周转住房被转租、转借、转让给他人使用，或被擅自改变用途，在前期建立的公房巡查与监督制度的基础上加强公房检查，对违规使用周转住房的情况进行及时处理，并建立举报与公示制度。网上公布个人住房信息包括租期及租金，让公众监督，对逾期不退房者施加压力。

4.利用行政手段加强监督力度

对于在需要将周转房交回单位的情况，周转房管理部门或监督管理委员会在进行清退时，如遇到职工拒不腾退、恶意占房的，建议由监督管理委员会采取相应的行政手段，对违反周转房管理办法的行为进行通报，并与职工年终绩效考核、职称评定相挂钩，在年终绩效考核中评定为不合格或者扣减绩效得分，考虑停发绩效奖金，并在职称评定中加以参考，暂缓职称评聘，从而督促职工按规定交回周转房。