学前教育新政落地彰显政府责任

林榕 王海英 马钰雯 黄倩

2018年11月15日，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）一经发布便震动了整个学前教育界，业内不少人士认为，《若干意见》将使我国的学前教育开启新征程，迈向新时代。伴随着鲜花与掌声，学前教育新政中有关民办园的发展问题，也引来了不同的声音。为此，我们课题组对《若干意见》进行了深入分析。

一、加大扶持力度，落实管理责任

《若干意见》中“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市”的规定在网络平台上掀起热议。一些人担心此项规定将可能造成民间资本从学前教育领域退场，打击举办者投资幼儿教育的热情。更有少数人质疑，政府是否在压缩民办园的生存空间，限制其发展。实际上，政府的目的显然不是扼制民办园的生存，而是进行改革创新，鼓励引导规范社会力量办园。

政府明确提出要把发展普惠性学前教育作为重点任务，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系。目前在全国民办园数量占据幼儿园总量约63%的情况下，民办园势必将成为提供普惠性学前教育资源的重要力量。政府也坚定表明将继续发展民办学前教育，从规划、投入、教师队伍建设和監管等方面落实责任，加大对民办园特别是普惠性民办园的支持力度。

一是在基本原则上，政府强调要坚持公办民办并举，加大公共财政投入，着力扩大普惠性学前教育资源供给。这在总体要求上就体现出民办幼儿教育仍然是我国学前教育的重要组成部分。二是在发展规划上，政府提出将在土地划拨等方面对幼儿园予以优惠和支持，积极扶持民办园提供普惠性服务，如小区配套幼儿园将由政府办成公办园或委托办成普惠性民办园。政府还将从土地划拨、出让和租赁等方面给予民办园尤其是普惠性民办园一定的扶持优惠政策，以降低其办园成本。三是在财政投入上，政府提出要完善财政支持政策。中央层面将继续安排学前教育发展基金，支持地方多种形式扩大普惠性资源，地方层面则要健全学前教育经费投入机制。可以预见，财政扶持制度的优化和细化将改善民办学前教育的生态，促进民办园健康可持续发展。四是在师资建设上，政府将从教师待遇、培养、培训和管理等方面对民办园提供支持，强调完善相应的体制机制，以保障民办园教师的劳动权益，促进教师专业能力和水平的提高，进而确保园所的运营质量。五是在监管上，政府提出要落实监管责任，加强源头、过程和安全监管，践行依法监管，为民办园良性运营保驾护航。

二、强化制度建设，规范办园行为

民办园规范发展的“组合拳”亮出后，个别人士质疑是否会导致政府过度干预园所运营。其实任何自由都是在一定的“界标”和“限度”内的自由，近几年民办园收费过高、产权不清、监管薄弱等问题较为突出，这就迫使政府必须加强对民办园发展的顶层设计，尤其在收费标准的制定、分类管理的推行、市场运作的规范等方面完善制度，系统规范办园行为。

一是在收费标准方面，坚决抑制民办园过高收费。但这并不意味着民办园不能“高收费”，而是不能坐地起价、过度逐利，防止个别人将幼儿园视为“高回报工具”而漠视学前教育的公益性。二是在分类管理方面，政府通过明确分类管理政策，制定具体实施办法，进一步增强制度的可操作性，尽快解决园所法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈性问题。三是在市场运作方面，政府将健全外部管理制度，明确民办园资质审核制度、协议公开制度、控制主体变更制度和责任追究制度等，并引导其建立内部治理制度，重点加强财务、会计和资产管理制度的建设。其中《若干意见》对民办园兼并收购、连锁经营、上市的各项规定并不意味着高端民办园不具有市场空间，也不代表营利性民办园没有盈利余地，而是要使其在市场制度健全的前提下实现优质发展，维护学前教育的公益性。

三、遏制过度逐利，捍卫儿童权益

随着人们对优质学前教育资源刚性需求的不断增加，幼教市场的发展潜力被挖掘，吸引了越来越多的社会资本涌入幼教。而天价入园费、虐童、喂药和食品安全等事件时有发生，一定程度上揭示了民间资本在加速进军幼教领域的过程中存在着质量漏洞，严重侵害了儿童的权益。因而迫切需要政府对民办园的盲目扩张、过度逐利进行规范，守护孩子的幸福童年。

《若干意见》明确提出遏制过度逐利的行为。对非营利性幼儿园而言，社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式对其进行控制，已违规的要进行清理整治。对营利性幼儿园而言，其可以并购、加盟、连锁经营，但将在资质、办园方向、课程资源、数量规模及管理能力等方面进行严格审核。这两项规定并不是在阻止民办园扩张，而是强调其要在保证运营质量、维护幼儿权益的前提下合理地进行扩张。

目前，一些民办园在扩张过程中以利润至上，为招揽生源、争夺市场、压低成本，过度包装教育内容，低薪招聘无证教师，严重危害了儿童的身心健康发展。如有些园所片面强调硬件条件，以开设五花八门的特色课程为噱头来赚取高额的入园费，忽视了内涵建设，同时为迎合家长“不让孩子输在起跑线”上的心理，向儿童机械灌输标准化知识，“小学化”现象较为严重，侵害了儿童接受适宜教育的权利。此外，还有些园所在扩张过程中为减少办园成本而降低了师资门槛，导致部分无合格资质的教师进入幼教，这就为幼儿教育质量埋下了隐患，侵害了儿童接受优质教育的权利。因此，《若干意见》对遏制过度逐利的规定合情合理，旨在使民办幼儿教育回归到关注儿童发展的初心上。

《若干意见》发布后，虽然个别人认为政府对民间资本在幼教领域的扩张进行了限制，但是，政府实则在履行职责，对处在数量与质量发展不平衡的民办园进行科学引导——“关注质量发展”，为民办园健康发展寻求出路，更好地实现幼有所育、幼有优育的目标。

本文系全国教育科学“十三五”规划2017年度课题“我国非营利性民办园制度建设研究”（项目编号：BFA170056）；江苏高校教育学优势学科建设工程资助项目（PAPD）研究成果。