《若干意见》，为学前教育公共服务体系建设保驾护航

魏聪 王海英 陈镜如

2018年11月15日，新华社受权发布《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）全文，让众多的学前教育工作者欢欣鼓舞。《若干意见》的颁布充分体现了党和国家对学前教育健康优质发展的高度关注，对亿万儿童健康成长的高度关心，对全国百姓强烈期盼的高度关切。

《若干意见》对构建“学前教育公共服务体系”的时间表和路线图都作出了具体明确的部署，主要包括：一个基本方向，两大主要目标，三条发展路径，四项保障机制。

一、《若干意见》牢牢把握一个基本方向：公益普惠

《若干意见》明确指出，学前教育深化改革规范发展的目的是进一步完善学前教育公共服务体系，切实办好新时代学前教育，更好地实现幼有所育的目标。因此，构建学前教育公共服务体系成为当下我国学前教育领域的重要战略目标。

根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》精神，基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》这一文件中，又特别强调基本公共服务的均等化，并且将“基本公共教育”作为国家的八大基本公共服务制度之首，承诺要将其作为公共产品向全民提供，以满足社会公众对“学有所教”的发展需求。据此可知，公共服务体系的构建特别强调四个要点：政府主导、全民可享、机会均等、适应发展。具体到学前教育公共服务体系的建设则是：在牢牢把握公益普惠基本方向，坚持公办民办并举，加大公共财政投入的基础上，达到广覆盖、保基本、有质量。这种对“公益普惠、优质均衡”的追求，符合哲学大家约翰·罗尔斯所提出的“公平的正義”理论，符合最广大人民群众的迫切需求和根本利益。

二、《若干意见》明确设定两大主要目标：入园数量和保教质量

在强调“公益普惠”基本方向的基础上，《若干意见》将完善学前教育公共服务体系这一战略目标细化为两大主要目标：入园数量和保教质量。其一，到2020年全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%；到2035年全面普及学前三年教育，兑现幼有所育目标的承诺。其二，通过提升保教队伍整体素质和水平，来保障幼有优育目标的达成。《若干意见》对教师培养的层次、规模都做出了明确规定，对园长培训的数量和标准也提出了明确要求。两个主要目标的设定不仅是对我国基本公共服务体系发展要求的积极回应，而且展示了我国学前教育同国际接轨、创世界一流的雄心壮志。我们课题组通过对联合国教科文组织（UNESCO）在线数据库中的最新数据计算可得，在学前教育毛入园率方面，2017年的世界平均水平为50.36%。我国2017年为79.6%，虽远超世界平均水平，但与金砖五国中的巴西和俄罗斯相比仍然较低，且远远低于OECD国家的平均水平。2016年OECD国家中可得数据的32个国家的毛入园率平均水平为93.63%。在学前教育师幼比方面，2017年的世界平均水平为1∶17.68，我国为1∶18.06，并未达到平均水平。在金砖五国的可得数据中，我国2016年的学前教育师幼比（1∶19.08）低于巴西（1∶16.60），与OECD国家的发展水平相比更是存在较大的差距，2016年OECD国家中可得数据的21个国家的师幼比平均水平为1∶12.73。

三、《若干意见》具体规划三条发展路径：公办、普惠性民办及营利性民办

为实现上述主要发展目标，建成学前教育公共服务体系，《若干意见》中设计了清晰的办园规划格局：公办民办并举。具体发展路径有三：到2020年公办园在园幼儿占比原则上达到50%；2019年6月底前各省（区、市）完善普惠性民办园认定标准等；2019年6月底前各省（区、市）制定民办园分类管理实施办法等。

首先，在大力发展公办园方面，《若干意见》强调要充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用。具体包括四点思路：国家继续实施学前教育行动计划，逐年安排建设一批普惠性幼儿园；当地政府布局规划进行新建改扩建幼儿园，尤其是针对公办园资源不足的城镇、农村的乡镇地区，要确保普惠性幼儿园的优先建设；小区配套园由政府统筹安排，此类园所的两种可能路径之一便是办成公办园；利用闲置资源，积极挖掘潜力，例如，充分利用农村中小学闲置校舍等资源，鼓励普通高等学校等国有企事业单位举办公办园。其次，为缓解发展不平衡不充分、“入园难”“入园贵”等突出问题，政府积极扶持普惠性民办园。《若干意见》指明了两种方式：其一，委托办理，即政府将小区配套幼儿园委托办成普惠性民办园；其二，引导举办，政府通过购买服务、综合奖补、减免租金等优惠扶持方式，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。最后，为推进学前教育安全优质发展，满足家长不同选择性需求，政府对营利性民办园进行了重点规范。《若干意见》主要提出了五项治理措施：小区配套幼儿园不得办成营利性幼儿园；坚决抑制营利性民办园过高收费；严格审核营利性幼儿园及其所参与并购、加盟等相关利益企业的资质水平，并要求这些园所原则上应取得省级示范园资质；幼儿园控制主体或品牌加盟主体变更应依法审批、核准登记；上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。此外，《若干意见》还特别强调所有民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。

三条发展路径任务清晰、定位明确：学前教育公共服务体系以普惠性资源（公办园和普惠性民办园）为主体，以营利性民办园作为多形式的补充。

四、《若干意见》优化提升四项保障机制：财政投入、队伍建设、监管体系、领导服务

为实现学前教育公共服务体系这一战略目标，优化其发展路径，《若干意见》在四大保障机制上下足功夫。

第一，健全经费投入长效机制。《若干意见》强调三点：经费投入结构的优化，尤其是投入的力度、重点及效益；成本分担机制的健全，尤其是办园成本的核定、生均经费的配备、保教收费的监管；资助制度的完善。此外，《若干意见》还特别重视对民办园教师待遇的保障和提升：“民办园要参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入。”

第二，大力加强保教队伍建设。重点在于人员配备、培养体系和资质监管。具体包括：各类园所均应按照教育部2013年印发的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》配足配齐教职工；完善幼儿教师职前培养体系并健全职后培训制度，以保证幼儿教师的培养数量和专业水平；在准入之时严格把关相应资质，在任用期间强化师德师风建设，对于违反职业行为规范、影响恶劣的实行“一票否决”。

第三，完善监督管理体系。以安全为最低底线，以质量为最高目标，以平价为主导方向。保障幼儿的身心健康和生命安全是园所的中心任务和关键责任。因此，《若干意见》非常重视对园所和园长、举办者等资质的审查及违规惩处。在园所监管方面，从幼儿园的准入、运营等进行了全方位的要求和规定。例如，幼儿园审批严格执行“先证后照”制度，无证园的治理要加大力度、加快速度等。在违规惩处方面，强调落实园长的安全主体责任，并且提出连带责任的承担：当所属园所出现安全、经营、管理等方面问题时，举办者、实际控制人、负责幼儿园经营的管理机构应承担相应的责任。对保教质量的監测和提高，《若干意见》则继续贯彻《幼儿园教育指导纲要（试行）》《3-6岁儿童学习与发展指南》等文件的精神，要求从硬件的办园条件和软件的科学保教来提高学前教育质量和水平。对保教收费的监管和限制，《若干意见》态度鲜明、立场坚定：遏制园所的过度逐利行为。

第四，加强组织领导和服务水平。《若干意见》对政府责任清单和权力清单的规定更加清晰。首先，明确发展学前教育的责任主体是地方政府，并对中央——省、市——县级——乡（镇）等各级政府的主要任务进行了厘清。其次，明确发展学前教育的协作部门，教育、编制、发改、财政等各部门应通力合作。再次，加大对地方政府的问责力度，对督导评估办法、评价考核对象等均做出了具体安排。最后，提出加快学前教育立法的推进和制定，让学前教育的发展有法可依。

综上，《若干意见》的制定是对党的十九大精神的深入贯彻落实：在发展中补齐民生短板，促进社会公平正义，实现幼有所育。努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，促进儿童的全面发展，确保国家的长治久安。

本文系全国教育科学“十三五”规划2017年度课题“我国非营利性民办园制度建设研究”（项目编号：BFA170056）；江苏高校教育学优势学科建设工程资助项目（PAPD）研究成果。