PPP模式推进新疆新型城镇化建设的几点思考

马延亮 李韧

摘 要：PPP模式缓解了新型城镇化建设资金短缺的压力，提高了市场配置城镇化建设资源的效率，优化了城镇化公共产品和服务的供给质量。但在新型城镇化实践中也存在诸如PPP模式应用的认识误区、项目前期准备不充分、社会资本发展相对滞后等问题。需要深化对新型城镇化PPP模式应用的认识、加强对项目实施条件的把关、强化社会资本自身能力建设、规范PPP运作方式等措施，更好地促进PPP模式在新疆新型城镇化中的应用。

关键词：新疆 PPP模式 新型城镇化 社会资本

在新型城镇化建设过程中，广泛地推广和应用政府与社会资本合作模式（PPP模式），既有利于解决城镇化发展过程中资金不足的难题，完善城市建设的投融资机制，又有助于防范和化解城镇化建设中的运营风险，推进新型城镇化建设的可持续发展。在经济新常态和构建丝绸之路经济带核心区的大背景下，新疆正处于新型城镇化建设的快速发展阶段，“存量债务的化解”和“建设资金的来源”是这个阶段发展的关键问题所在。因此，有效运用PPP模式推进新疆新型城镇化建设，具有重要的现实意义。

一、PPP模式发展概况

2014年以来，为推动PPP项目落地，中央和地方支持政策不断加码，PPP模式在推进新疆新型城镇化领域得到广泛应用。2016年，新疆提出将广泛推广PPP模式，逐步覆盖到基础设施和公共服务领域所有适用项目，并成立了自治区PPP工作[HJ1.2mm]领导小组和PPP中心，设立了规模1000亿元的PPP引导基金。2017年末，新疆入库PPP项目500个，落地PPP项目216个，入库项目比2016年减少339个，但落地项目比2016年增加151个。2018年以来，在全国各地PPP项目清理整顿背景下，新疆被清理出库和整改的PPP项目总量达到444个，占2017年末入库PPP项目总量的88%，涉及资金高达4573亿元。其中，清退出库PPP项目225个，清退项目数量仅次于内蒙古自治区，居全国第二，清减投资金额1499亿元，位居全国前列；被要求整改PPP项目219个，涉及投资额达到3074亿元。截至2018年10月末，新疆入库PPP项目为364个，项目金额5418.69亿元。[ZW（]数据来源：财政部政府和社会资本合作中心网站

二、应注意的几个问题

（一）PPP模式存在认识误区

从新疆的实践来看，政府和社会资本方对新型城镇化PPP模式的理解仍然存在误解。首先，在政府方面，有些地方政府把新型城镇化PPP模式简单理解为政府的一种投融资手段，通过PPP模式变相融资、违规举债，政府和企业之间风险分配异化、明股实债以及政府变相兜底都会产生若干隐性风险。其次，在社会资本方面，把新型城镇化PPP模式理解为一种无风险、有稳定收益的投资手段，认为有了政府投资可以撬动银行信贷的大杠杆，带来稳定收益，而忽视社会资本方自身建设、管理能力和运营能力提升，以及忽视了PPP模式的初衷，即政府和企业共同承担风险而不是政府托底回报。

（二）项目前期准备不充分

从目前新疆PPP项目清理和整改的现状来看，仍存在前期准备不充分的情况。一是项目所在地选择未经充分论证。PPP项目投资规模大，动辄几十亿甚至上百亿，但新疆很多县市财政收入维持在2-4亿元，是否适用PPP模式推进当地新型城镇化建设需要认真考虑和充分论证。2017年自治区财政厅对存在问题的8个地州市下达了限期整改和行政处理。二是项目前期论证仍不充分。有些新型城镇化PPP项目前期準备不充分，财政承受能力不足，物有所值论证不合理，实施方案不科学，最终导致整体项目推进的缓慢，甚至整改、清退。

（三）社会资本发展相对滞后

新型城镇化PPP项目中的社会资本，既可以是国有资本，也可以是民营资本。从新疆实现情况看，在占比较高的各类基础设施建设PPP项目中，投资主体主要是自治区政府以及地方政府、部分国有企业，而民营资本、国外资本和民间资本的参与比例非常低。一般认为，在PPP模式下，如果参与投资的社会资本主要是国有性质的资本，那只是以PPP名义来继续原有的融资模式，PPP模式存在被异化的风险。新疆市场化程度较低，非国有经济发展缓慢，民间投融资主体实力较弱，符合条件与政府对接的民营企业不多，可选择的空间较为狭窄。

三、对策建议

（一）深化新型城镇化PPP模式应用

一是深化对新型城镇化PPP模式的背景和目的理解。在经济新常态下，大力推动PPP模式在新疆城镇化建设领域的应用，其目的在于通过PPP模式有效发挥政府资金“四两拨千斤”的引导作用，激发社会资本活力，吸引更多社会资本参与新型城镇化基础设施建设，进一步扩大和优化公共产品和服务的供给。二是加强PPP模式的风险认识。PPP项目建设和运营成功的关键是政府部门与社会资本方共同合理分担投资风险。“无风险”和“托底收益”是对PPP模式片面理解，也不符合其内在运行规律，而社会资本的收益则是其自身运营效益的体现，并非政府托底回报。因此，政企双方应正确认识PPP项目存在的投资风险，划分不同阶段的风险，划清政府与社会资本的风险底线。

（二）加强新型城镇化PPP项目实施把关

一是在项目选择上，遵循新型城镇化PPP模式的客观规律，充分考虑项目所在区域（城镇）的适用性和可行性，首先项目所在地应该具有一定经济、设施和产业基础，其次区域内地方财政收入能够满足项目的投入和未来风险承担能力，再者公共服务和基础设施类项目需具有长期稳定的需求、灵活的价格调整机制和较高程度的市场化。二是在项目实施上，必须严格对项目进行充分、科学的论证，特别是物有所值和项目实施方案的论证。注重各子项目之间的关联性，形成有机整体，发挥集聚效益。

（三）强化PPP项目社会资本自身能力建设

一是加强社会资本自身能力建设。PPP项目对社会资本的要求和挑战是全方面的，社会资本不仅需要强大的融资实力和技术实力，还需要对整个项目产业链的规划、设计、投资、运营等方面具有优势或者整合能力，这既可以节省建设成本，又能切实降低运营成本。二是充分发挥各类投资主体的优势。通过建立国有企业、民营企业和外商企业参与的项目公司，发挥不同企业的比较优势，共同促进项目顺利建设和运营。通过设立基金汇集分散的民间资本，以股权投资的方式，将聚集的资本投入到PPP项目中。

（四）规范新型城镇化PPP项目运作方式

一是严格规范新型城镇化PPP模式运作方式，防止地方政府把PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。统一新项目入库标准，提升入库项目质量，积极整改和清退不适宜采用PPP模式的入库项目，有利于正本清源，防范和控制风险，增强市场信心，促进PPP项目的有序推进和公共资源的有效配置。二是严禁利用新型城镇化PPP模式变相违规举债行为，优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产。充分利用资产证券化、发行PPP项目专项债券等方式，开展市场化融资，盘活存量资产的公共服务和基础设施项目，提高公共资产流动性，有效拓宽资金来源。

参考文献：

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