政府引导型旅游扶贫模式的问题和对策

张蕾 赵志强

摘要：总结和梳理了张家口地区旅游扶贫的典型模式，发现政府引导旅游扶贫模式下存在的机构设置不清晰、顶层规划设计不系统、监管机制不健全、配套服务水平有待提高等问题。从机构、制度、政策、服务四个角度提出充分发挥政府作用、促进旅游扶贫可持续发展的建议。

关键词：旅游扶贫 扶贫模式 主体角色 对策建议

张家口位于河北省西北部，是连接京津、沟通晋蒙的冀西北地区中心城市，长期为北京涵养水源防风固沙，导致其工业基础薄弱。随着京津冀协同发展的稳步推进，特别是携手北京举办2022年冬奥会，给张家口发展带来了新机遇。保留下来的绿水青山使旅游业成为了该地区脱贫致富、经济发展的新动力。在充分发挥京津生态保护带重要职能的同时，当地政府积极借力京津产业与人口外溢的正的外部效应，依托自身优势深挖独特的旅游资源，不断探索旅游扶贫的模式和道路。

一、张家口旅游扶贫现状与模式介绍

（一）张家口旅游扶贫现状概述

2016年张家口辖区内共有12个区域属于国家集中连片特困县或国家扶贫开发工作重点县，共有1723个贫困村和43.89万贫困人口。2017年末，仍有12个区县属于国家集中连片特困县或国家扶贫开发工作重点县贫困县，有229个贫困村、116195名贫困人口脱贫出列，是河北省扶贫脱贫的重灾区。截止2018年2月，仍有贫困人口40.443万人，贫困发生率13.02%。

地形地貌及生态环境为张家口发展旅游业带来了优势，旅游在扶贫攻坚过程中发挥了巨大作用。2016年张家口乡村旅游发展涉及15个县（区）、80个乡镇、208个村，重点打造了蔚县、张北县全域旅游目的地，落实了崇礼、沽源等7个县（区）的旅游扶贫试点，投入资金5.16亿元。2017年制定了《推进旅游扶贫工作的实施方案》《2017年乡村旅游和旅游扶贫工作任务表》，将旅游扶贫提到了新高度。当地政府积极探索景区帮扶、农户参股、项目带动、旅发大会助推、旅游商品推介等特色旅游扶贫之路，当年共建成国家级乡村旅游工农业示范点5个，省级休闲农业与乡村旅游示范县2个、工农业示范点7个、示范村11个，助力52个贫困村摘帽、3444户9073人脱贫。

（二）主要旅游扶贫模式简介

1.草原天路景区帮扶模式。首先，政府整体规划，对区域内景观环境合理整治开发，持续加大旅游公共服务设施建设；其次，培育发展特色旅游小镇和特色旅游村庄，引导草原天路沿线村镇建立旅游产业扶贫项目，以项目建设为支点，推进网状连片旅游开发；再次，引导有想法、会经营的贫困户发展农家乐，鼓励不擅经营、不愿冒险的贫困户以打工、出售土特产获取劳动所得；最后，提倡土地流转，集中管理换取租金，总体协调解决项目区域内贫困人口，把草原天路所在区域打造成全国旅游扶贫示范区。

2.南壕堑镇十三号村“支部+合作社+贫困户”扶贫模式。基层党支部推行“闲置土地捆绑开发、涉农资金捆绑使用、留守人员捆绑配置”原则，带动贫困户参与旅游发展产业。首先创社，选取村路中心居住集中、多处闲置的庭院农宅作为入股对象，在“权属不变，利益不损”政策下，遵照“农宅入股、集体占用、统一建设”的原则，组建农宅合作社，以“入股自愿、按股分红”吸纳村民的扶贫资金，兴建陕北风情主题窑洞宾馆、酒店。其次开拓，以土地流转盘活闲置坡地种植油菜作物，投资建设大棚开发旅游采摘和养殖小区，组建种植合作社、养殖合作社；注册“占财”商标，提升农产品品质和附加值。最后辐射，未入股农宅合作社的农户看到发展成效，自发地改造、新建房屋开办农家乐、农家宾馆饭店，享受乡村特色旅游带来的红利。特色旅游成为该村经济支柱，并辐射周边区域的发展。

3.万全宣平堡乡霍家房村能人推动模式。万全政府突出经济引导，制定一系列政策鼓励能人创业致富，先富带后富，政策包括：①旅游扶贫贷款政策，实行独立核算的企事业法人均可申请用于旅游资源的开发利用、运营和保护等项目的旅游扶贫贷款。②“政银企户保”模式，即用财政基金担保，撬动银行贷款，扶持龙头企业，带动贫困户脱贫。③农村集体产权制度改革试点，印发万全区《全区农村集体产权制度改革工作试点方案》，设立1500万元专项基金，按流转规模给予流转企业租金补贴。④贫困户发放补贴，对发展农家乐的贫困户，根据建设规模和标准设立3、5、10万元三个档次予以支持。2016年被国家旅游局授予“中国乡村旅游模范村”，范进英荣获“中国乡村旅游致富带头人”荣誉称号。

二、旅游扶贫过程中政府存在的问题

政府是旅游扶贫规划和政策的制定者， 同时是旅游扶贫过程中的引导者和监督者，负责对旅游企业、贫困地区居民、旅游者的行为实施管理和监督。在研究过程中发现，张家口政府存在主体定位不清晰导致缺位、错位、越位等现象。

（一）机构设置不清晰

作为旅游扶贫最关联的部门，张家口市扶贫办和旅发委的机构设置与主要职责未涉及旅游扶贫相关内容。现有机构设置可能会造成旅游发展和旅游扶贫在核心利益上存在方向性偏差，导致旅游扶贫工作的顶层设计和整体规划出现真空地带、政策落地实施出现相互推诿问题。

（二）顶层规划设计不系统

2018年发布的《张家口市全域旅游发展规划（2018—2035年）》中“旅游扶贫”的篇幅不足两页，且不够详细难以落地。因缺乏旅游资源的整体规划和旅游产业与精准扶贫的协调部署，政府在引导旅游扶贫时极有可能偏离方向，把更多精力放在旅游产业如何促进地方经济上，而忽略迫切需要受益的贫困人口群体。

（三）监管机制不健全

监管机制不健全主要表现在：第一，精准扶贫的数据公布不及时，统计口径不清晰，现有的统计公告很难找到基层数据。第二，政府监管不及时，旅游市场秩序混乱，缺乏长远可持续发展动力。企业过度追求利润，导致“旅游飛地”出现；贫困居民追求个人收益，私拉乱设项目，甚至有拉客宰客现象发生；旅游者活动无序甚至有不文明行为，挤占本土居民生活资源、生存空间进而间接带来环境影响；合作社、政府出于集体收入、招商引资、脱贫任务压力，对大企业大公司的过度开发行为持默许态度。第三，自我监管不到位。一个时期以来，张家口地区在通报扶贫领域腐败和作风问题时多次被点名，典型案件多次被曝光，充分暴露出张家口扶贫过程中政府的自我监督管理存在较大问题。

（四）配套服务水平有待提高

旅游业是一个关联度高的产业，要充分发挥旅游扶贫的作用，离不开政府的支持和服务。目前来看，张家口地方政府旅游扶贫配套服务水平整体不高，公共服务和基础设施薄弱，旅游宣传广度、深度存在欠缺。此外，人才引进和人才培养机制也相对落后。

三、对策与建议

（一）完善组织机构建设，科学制定旅游扶贫规划

1.设置旅游扶贫办公室。扶貧本身是一项复杂而艰巨的任务，执行落实中会涉及政府多个部门，可以考虑设置专门的部门机构，负责旅游扶贫的实施部署。张家口可在市级行政区域设置旅游扶贫办公室，负责全域旅游框架下对接政府和扶贫办的相关工作；在拟发展旅游的乡镇行政区域设置“乡游员”，承担人口统计、政策宣传、旅游业指导等具体工作。

2.依托全域旅游做整体规划。参照全域旅游的规划，依照“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的原则，制定包含贫困人口分布、扶贫目标、扶贫模式、保障措施在内的更落地的旅游扶贫规划。比如哪些贫困村是土路要修、哪些区域厕所要改、哪些区域通信网络要建，停车场、排水、排污系统预计在什么区域效用最大等，规划基础设施建设的规模大小、数量多少、区域布局。同时考虑旅游产业的可持续发展，如在成熟的大棚、基地周边引进、建立工业园、产业园，把简单的观光游、乡村游升级为体验游、购物游。

（二）推进制度建设，落实有效的监督机制

十九大报告指出“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。政府要建立健全立项评估体系，考虑利益分配均衡的可持续发展，避免贫困地区“旅游飞地”出现和贫困人口的挤出效用，要有评估指标和评估流程，杜绝“拍脑袋”“优亲厚友”发生。要完善成效考核的自我监督机制，加强对扶贫负责人的监督，确保旅游扶贫成效。可实施旅游扶贫目标管理，制订考核和奖惩办法，定期跟踪服务，将考核结果运用到年度评优中。强化问责力度，对不重视、不作为、胡作为的单位和个人，按照制度约谈、督促直至追责问责。坚决杜绝侵占、贪污和挪用扶贫资金搞政绩工程、形象工程的现象发生。

（三）制定配套政策措施，积极引导有序发展

旅游扶贫项目往往处在交通不便利、经济欠发达地区，要吸引更多的企业、精英投身到旅游扶贫中来，政府的政策红利必不可少。政府要制定相关土地流转的实施细则，避免损失农户的权益，同时可给予企业适度的流转补贴；参与扶贫的观光园、采摘园、龙头企业免税、减税的税收政策；开办民宿游、农家乐直接补贴政策；大学生返乡就业创业补贴政策；参照选调生设计贫困村脱贫后备干部政策等。

政府制定相关的服务质量标准和行业管理办法，协调生态资源的保护和旅游开发之间的关系，协调旅游企业发展和当地居民融入的关系，协调旅游服务供给和旅行者行为的关系，促进区域旅游的可持续发展，保障脱贫的稳定持久。政府也可引导乡村旅游管理协会建设，委托旅游协会或者第三方科研机构帮助制定相关标准。

（四）拓宽资金来源，稳步加大旅游扶贫投入

1.加强基础设施建设。加大交通、水电、通信、住宿、餐饮等配套基础设施的建设，特别是乡村旅游的基础建设，重点注意厕所改造、排水、排污等系统规划。如借力张家口入选“公交都市”创建城市契机，在考虑环保低碳、智慧出行前提下适度延长公交沿线、增多乡村旅游的站点设置。

2.搭建旅游服务平台。政府搭建官方旅游平台，实现旅游产业网络化管理。整合区域内餐饮、住宿、交通相关信息，采集旅游信息动态及时预报、发布，提供网络预定、农村电商等在线服务。注意提升乡村旅游设施信息化水平，最好能开通旅游扶贫专栏。平台应同时承担宣传功能，营造品牌效应，可采用推送游记、故事征文等方式提升平台观赏性，吸引更多游客。

3.解决人才短缺问题。由政府出面一靠引进、二靠培养。引进大学生直接到基层工作；引进大型企业、公司带动旅游人才水平整体提升。培养本土人才，一是培养本土大学生，对接高等教育体系，参照免费师范生的模式，设计定向委培、订单式培养等模式的旅游专业学生，政府出资优先培养贫困户大学生，学成返乡；二是再塑本地村民，政府补贴保护非物质文化遗产的传人或民间的能工巧匠，如蔚县青砂磁、万全泥人张等，同时设置专项基金，由政府引导、企业、学校和民间组织多方参与，针对贫困地区有计划、分层次、有重点地组织旅游职业培训。

鉴于旅游扶贫的价值取向要以扶贫脱贫为目标的特殊性，而旅游产业市场化的追逐利益的本性，旅游扶贫模式需要注重政府的引导地位和作用。政府应当结合本地区经济现状、贫困人口分布、旅游资源，有意识有目的地科学系统的规划指导，采取行政、经济、法律等多种手段，对旅游扶贫给予积极引导和支持，营造良好的环境，带动贫困人口逐步稳定脱贫，实现社会效益经济效益的全面振兴。

参考文献：

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