清除体制机制障碍 激发人才下乡活力

刘晓萍

摘要：人才是促进城乡要素双向流动的必然要求，是乡村产业振兴的基础，是乡村振兴的重要支撑，是实施乡村振兴战略和城乡融合发展的关键。分析了我国农村人才的现状和问题，深入剖析了阻碍人才下乡所面临的主要体制和机制障碍，提出了清除体制机制障碍促进人才下乡的对策。

关键词：人才下乡 体制机制

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。实施乡村振兴战略，人才是关键因素和重要支撑，补齐农村人才短板，促进城市人才下乡，是新时代三农工作的新要求。

一、农村人才现状是实现乡村振兴的最大短板

（一）懂科技、高素质的农业专业人才奇缺

我国农业生产科技贡献率只有30%，远低于发达国家70%-80%的水平，根本原因在于农村劳动力受教育程度低、懂科技的农业人才短缺。我国农村14岁至40岁的青壮年中，文盲半文盲的有7200万人，小学文化程度的有2.07亿人，初中文化程度的有1.13亿人，高中和中专文化程度的只有0.33亿人，大专以上文化程度的仅36万人，农村各类专业技术人才仅占农村劳动力的0.71%。我国农村技术推广人员与农村人口之比仅为1：1200，与发达国家为1：100的水平差距很大。农业劳动力低素养以及农业专业技术人员匮乏严重制约着新科技在农业领域的推广和应用，是影响我国农业现代化的最大障碍。

（二）农村实用人才短缺且浪费流失严重

农村实用型人才是为农业农村经济发展提供服务、做出贡献、起到示范带头作用的农村劳动者优秀代表。目前我国农村实用人才占农村居民人口的比例很低，按文化程度分类的具有中专及以上学历的人员严重短缺。农村人力资本得不到应有重视，农村各类人才闲置浪费现象严重，加上农村相对落后的基础设施和工作生活环境，导致农村相对优秀的居民通过上学、参军、进城打工等途径大量流失，使得农村发展中人才短缺的问题更加突出。

（三）务农高校毕业生短缺且返乡创业人才规模小

目前高校毕业生真正投身农业现代化建设，投身现代种业、农业技术、农产品加工、休闲农业、乡村旅游、农村电子商务、农村合作经济和基层水利等农村急需事业的数量严重不足。尽管截至2017年底，我国返乡下乡创业创新人员累计超过740万人，形成了农村双创新热潮，但距实现农村产业兴旺目标所需的创业创新人才相比，返乡下乡创业创新人才的规模仍然不足。

（四）农村基层干部能力不足且来源渠道封闭

大部分农村干部在带领农民发展经济和社会事业方面缺乏应有的知识、能力和经验。乡村干部基本上来自于相对狭小的地域范围，村级干部成员更是局限于本村范围，来自本村或本镇之外的干部队伍很少。基层干部人才的封闭性导致农村人才的发展处于低水平重复状态，使人才的观念、知识和技能缺少个性化、多元化、复合化发展，不利于人才梯队的形成、人才素质的提升和人才结构的优化。

（五）农村人才市场发育不足已严重阻碍农业产业化经营

农业产业化经营是农业从粗放型走向集约型发展的重要途径，有利于推动农业增长方式由传统依靠土地和劳动力投入为主转向依靠科技进步和生产要素提升为主。但我国农业产业化发展滞后，农业产业链短、价值链低，究其根源除了农村土地等制度性因素外，农村人才市场发育不足够带来的农业企业化经营人才严重短缺是最大制约因素。由于农业的产业化滞后，农业价值链长期处于低端，反过来又导致农村人才等优质要素不断流出，形成农村人才的恶性循环。

二、城市“人才下乡”面临体制机制障碍

尽管农村人才总量严重不足，但近年来有愿意到农村创业的人才队伍却在逐步增加。据调查，这些人才的身份呈现多元化趋势，既有土生土长的本地人，也有本地城市居民，还有来自外省的创业者。尽管许多创业者认为乡村振兴蕴藏着巨大市场潜力，但由于农业农村项目投入大、投资回收期长，面临的政策变动风险也大，很多企业家还不敢全心投入。同时，由于农村生产生活配套设施建设不完善，基础设施和公共服务与城市差异悬殊，客观上难以吸引人才和留住人才，特别是受制于体制机制性障碍，城市人才下乡的整体氛围远未形成。

（一）城乡分割的二元体制导致人才难以安住农村

长期以来实行的城乡二元体制导致了城乡人才的二元结构，是农村人才外流现象严重的根源，其深层次原因在于两种体制、两种身份所带来的城乡之间的社会认同、身份及福利待遇等方面的巨大差距。首先，在观念上农民身份被歧视，从事农业生产的农民得不得应有的尊重，农民的权利得不到应有的保障。其次，在收入分配上农民被轻视，目前城乡居民收入倍差仍超過2.7，如果农民收入扣除购买种子、化肥等生产收支出，城镇居民加上以社会福利方式获得隐性收入，则城乡收入差距更大。第三，在社会福利上，城镇居民享有住房补贴、物价补贴等各种补贴，以及医疗、失业等社会保险和最低收入保障，而绝大多数农民都不能享受。城乡二元体制派生的城乡居民生活差距，必然导致农村人才单向朝城市流动，这种状况并非得到根本改变。

（二）公共产品供给机制的二元分割导致农村难以吸引人才

我国公共产品供给机制存在典型二元分割特点，城市基础设施和教育医疗等公益事业，几乎全部由国家财政投入，而农村公益事业除部分政府财政投入外，主要依靠农民自己，这一制度安排造成农村基础设施和公共服务严重落后于城市。从教育供给看，农村义务教育在办学经费、教学条件、师资力量，教学设施等方面与城市存在着巨大差距。从医疗服务供给看，医疗卫生费用长期向城市倾斜，医疗设备和医疗人员向城市集中。从预算内投资看，虽然无论是城镇还是农村，国家预算内固定资产投资都在逐年增长，但城乡间国家预算内固定资产投资的差距几乎也呈直线上升。从社会保障制度看，城镇劳动者每年人均社会保障支出远远高于农村劳动者。农村公共产品供给不足，难以吸引大学毕业生及各类人才回农村生活及工作，即使回到农村的各类人才创业也举步维艰。

（三）城乡二元户籍制度造成城乡人才双向流动性障碍

长期以来形成的城乡二元户籍制度，不仅导致城乡社会事业供给不均衡，使农民无法自主进城并同等分享城市公共服务和社会保障；也导致返乡下乡的新农民不能享有农村居民同等权利的政策和制度，成为阻止人才和资本下乡最顽固的壁垒。农村目前仍处于相对封闭的环境下，外人很难进入农村，农村经济主要靠农业收入，这些都导致了乡村缺人气，缺生机，村庄空心化，农户空巢化，农民老龄化的不断加剧。城乡要素的平等交换和双向流动存在无法逾越的制度障碍。

（四）农村产权制度不健全，农地经营权流转有风险

目前自留地、山林地、宅基地和集体建设用地的确权，还没有做到应确尽确。在农地经营权流转方面，由于土地承包权只能到2028年，期满后的土地以及地上的附着物，均有可能被农民无偿收回，导致下乡创业的投资者担心投资血本无归，不敢进行长期大量的投资。在宅基地方面，由于对闲置的农宅或宅基地的盘活再利用存在较大的政策障碍，下乡创业的投资者缺乏对退出的宅基地和房屋进行改造利用的具体的用地政策支撑，无法获取合法改建或重建资产的权利。同时由于对土地经营权的保障不足，农户一旦悔约，将给下乡创业的投资者和投资业主带来巨大的损失。

三、营造有利于“人才下乡”制度和政策环境

（一）建立开放包容的人才和人口吸纳机制

探索建立“异地村民化”制度通道。鼓励有条件的村集体吸收长期居住就业的异地农村人口，探索实现户籍与农地农房以及涉农补贴资金脱钩，推动钱随人走、地随人转。为外来人口设计加入集体经济组织的通道，允许外村人在本村落脚。允许长期居住生活的外来人口和本村户籍人口一样，入股合作社并享受合作社的盈利分红。设计“评估集体资产价值—确定新增成员权价格—收费落户—分配宅基地和承包地等集体资产或股权”机制。同时，鼓励企业家、党政干部、专家学者等以诸如合作社股东、荣誉村民、职业经理人、乡村顾问等方式参与乡村振兴。

（二）建立集体经营性建设用地直接入市通道

加快消除闲置农宅和宅基地盘活再利用中存在的政策障碍，以公开公平公正方式解决到农村投资者和创业者使用集体建设用地问题。加快完善农村集体经营建设用地入市的实施细则，推进集体建设用地整理储备和流转，搭建公开流转平台，界定所有权、使用权主体的相关权利。简化闲置宅基地和农房利用方式，允许投资者按照总量不增、耕地不减的原则，以土地增减挂钩为平台，重新规划使用退出宅基地以及其他存量集体建设用地。建立宅基地有偿使用制度，赋予农民充分的宅基地转让权。探索建立宅基地有偿使用、有偿退出以及跨区域转让机制，促进乡村的重新整合和人口的适度集中居住。

（三）建立健全吸引和留住人才的基础设施和公共服务体系

要把基础设施建设的重点放在农村，推进城乡基础设施共建共享互联互通，推动农村基础设施建设提档升级。加快推进基本公共服务向乡村覆盖，建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。加快公共财政资金向“三农”倾斜，强化投入保障，逐步解决欠账较多的问题。同时，要扎实推进农村人居环境整治，统筹解决农村生活垃圾和生活污水处理等难题，为人才下乡营造良好人居环境。

（四）建立健全农村人才市场服务体系

建立农村人才信息库，收集和发布农村人才和劳动力需求信息，促进农村人才市场和劳动力市场的信息贯通、资源共享。通过定期开办农业龙头企业人才招聘洽谈会、网上开设农业龙头企业引才专栏等方式，为各类人才到农村创业就业提供信息沟通平台和流动渠道。通过在乡镇设立农村人才服务工作站、在行政村建立人才服务信息点或设立信息员等方式，建立健全农村人才服务体系。合理解决人才向农村流动过程中涉及的户籍、档案、社会保险等问题，切实解除人才下乡的后顾之忧。

（五）建立针对不同类型短人才的差异化扶持政策

通过实施新型职业农民培育工程、采取多种形式的激励资助措施等，发展壮大农村实用型人才。鼓励农林科技人员和科技管理干部下乡，通过提高工资待遇、职称评定倾斜、允许到农民合作社和农业企业任职兼职领取报酬等方式，发展壮大农村专业人才。在就业培训、继续教育、项目申报、成果审定、补贴政策等方面，对高校毕业生采取更加积极的扶持政策，鼓励其到农业生产经营主体就业创业，或以资金入股、技术参股等方式加入农民专业合作社等经济组织。通过在市场准入、金融服务、财政支持、用地用电、创业培训等方面采取支持措施，吸引企業家返乡创新创业。

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