城市居民防灾减灾宣传教育：双重失灵与长效供给

徐 璨

(1.应急管理部国家减灾中心，北京 100124；2.中国社会科学院研究生院，北京 102488)

2017年末，中国城镇常住人口占总人口的比重达58.52%[1]，而中国70%以上的城市分布在自然灾害的多发地区[2]。工业化和快速城市化的叠加使各种灾害的损害后果明显加重[3]，而中国城市整体设防水平偏低，除个别大城市外，一般城市抗震设防水平低于7～8级烈度，抗台风与防洪水平大部分低于50～100年一遇[4]。极端灾害事件多发频发，城市规模不断扩张，自然因素和人为因素交织，使城市灾害风险及其应对更为复杂。实践和经验证明，开展防灾减灾宣传教育、提高全民防灾减灾意识、增强公众自救互救能力，是有效减少灾害损失和人员伤亡最重要的手段之一。目前我国城市居民防灾减灾意识偏低、知识技能掌握不足。灾害问题本质是经济问题，防灾减灾救灾的最终目标是损失最小化[5]，在城市高风险的背景下，防灾减灾宣传教育的开展对于减轻城市灾害风险、降低城市灾害损失具有重要作用，有其必要性和紧迫性[6]。

1 防灾减灾宣传教育的属性与双重失灵

基于约定俗成以及政策研究两方面的考虑，本文将防灾减灾宣传教育的概念定义为通过宣传和教育等手段使大众掌握防灾减灾知识和技能，增强防灾减灾意识，形成防灾减灾文化自觉，其载体包括一系列产品服务。作为一种公共物品，城市居民防灾减灾宣传教育面临着市场失灵和个人认知失灵双重失灵，以及相应的激励问题。

1.1 公共物品属性与市场失灵

根据新古典经济学对于物品的分类[7]，城市居民防灾减灾宣传教育具有明显的非竞争性和非排他性，面向大众提供产品和服务，一个人的使用并不影响其他人的使用，而潜在的使用者并不能被排除，因此是纯粹的公共物品。既然是公共物品，那么提供公共物品的行为就是一种公共管理活动。其中，政府始终是最重要的主体，虽然不见得是唯一的产品和服务提供者，但应当承担最后出资人的角色。虽然有一些企业提供的宣传教育产品如逃生自救培训，具有排他性和竞争性，使其成为私人物品，但在一定程度上，仍是建立在广泛而基础的政府产品和服务的基础上的差异化升级产品和服务。一些基础性的产品和服务如果由市场提供是缺乏效率且缺乏激励的，由于短视、集体行动和搭便车问题的存在，企业将无法生存下去。

工程措施和非工程措施相结合是灾害防治的基本理念[9]。在大量的灾害防治措施中，从成本—收益性价比和制度复杂程度两个维度划分多项措施，相对于工程措施来说，制定应急预案、开展防灾减灾宣传教育是更容易开展的活动[10]。我国政府历来重视防灾减灾宣传教育，近年来，利用“国家防灾减灾日”“国际减灾日”等节点契机开展多项活动，并尝试探索长效机制。应急管理部的成立，将原来分散的资源[9]进一步集中管理，为进一步融合开展防灾减灾宣传教育工作提供了空间。

1.2 个人认知失灵

防灾减灾宣传教育还面临第二重失灵，即个人认知的失灵。一方面，人们自身的感受和实际的应急准备行动之间存在着差距，后者的程度远远低于前者[11]；另一方面，心理学实验显示，人们对低于一定发生概率的事件不会做出反应，那么很难对灾害这类小概率大损失事件采取行动提前预防，也就没有个人需求以及由此加总的社会需求。随着全球气候变化，灾害的不确定性(uncertainty)加剧，人们难以按照以往的经验对灾害发生概率做出自身的判断并形成理性预期，而随着城市化进程，城市中的居民本身的“安全幻觉”越来越严重。加上宣传教育产品服务的可及性不强，获取的成本相对来说高，出于普通个人的利益判断，个人很难有动力去参与防灾减灾宣传教育。俸锡金[12]在进行减灾宣传教育困境分析时，指出其困境的原因在很大程度上是由于自然灾害的地域性、非常态化，宣传教育的非紧迫性、非即时性、效果的难以评估，造成了减灾宣传教育与相关行为主体的利益相关度较低。

除利益逻辑外，还有常识逻辑。Neumayer等[13]构建灾害偏好(disaster propensity，经历特定灾害风险的频率和密度)概念，利用慕尼黑再保险的数据分析发现灾害偏好对于防灾减灾投资的激励有很大的影响，偏好高的激励就高，而一些不经常经历灾害的地方在突发极限灾害时会承受更大的损失。与科学知识不同，常识是每个人关于日常生活的可靠指望和预见，是一种文化的共同财产，能划清行动上的随意性和危险性[14]。常识与实践智慧对应，而实践智慧(Phronesis)在每一个具体的情境中的应用就是“判断”[15]。一个常识逻辑是，在城市中，如果不经常经历灾害或者接收不到灾害危险的信息，当地居民缺乏灾害常识，在个人偏好上会将防灾减灾排在靠后的位置，对其的效用评价不高，表现出来的个人需求低，希望资源更多地分配给其他民生事务，那么整个社区达不成局部区域公共事务防灾减灾重要性的共识，而共识是自治并开展行动的基础。

2 城市居民防灾减灾宣传教育产品服务分析

2.1 城市居民防灾减灾宣传教育目标

针对城市居民的防灾减灾宣传教育产品服务的供给首先要服务于预期目标。根据宣传教育的内容，可以划分为灾害记忆、原理、知识、技能、意识、行动六个方面，即通过防灾减灾宣传教育的开展，达到深化灾害记忆、了解灾害原理、掌握防灾减灾和逃生自救互救知识、掌握防灾减灾和逃生自救互救技能、形成防灾减灾意识、开展日常防灾减灾行动的目标。而不同人群所要达到的目标并不一致(表1)。

2.2 城市居民防灾减灾宣传教育产品服务形式及其平台

由以上目标所引出的产品服务形式多种多样，主要有以下几种：①平面类产品服务，主要包括明白卡、折页手册、科普读物、绘本、漫画、挂图、展板、平面广告、手机短信、展览等；②视频类产品服务，主要包括公益宣传片、纪录片、长短动漫系列剧集、动画电影、微电影、电影等；③互动类产品服务，主要包括游戏、直播、H5、人工智能咨询应答等网络、移动客户端互动产品；④课程类产品服务，包括学校课程、针对性培训、各类讲堂等；⑤体验类产品服务，包括科普教育基地体验项目、社区游戏、应急演练等。此外还有知识大赛等活动。

以上产品服务需要相应的平台，主要包括以下几种：①具有数字化、融合性、互动性和网络化特征的新媒体[16]，主要包括微博、微信、快手、抖音等图文和短视频社交平台，今日头条、一点资讯等垂直新媒体载体，映客、花椒等网络直播平台，bilibili等弹幕网站，知乎等知识分享平台，喜马拉雅等网络电台；②传统媒体的门户网站和新闻客户端，行业网站；③公共场所宣传平台，如交通工具移动媒体、影院、广场电子屏等；④学校；⑤社区；⑥包括防灾减灾教育体验馆、灾害遗址纪念馆、救援培训基地、科研院所灾害实验室等在内的防灾减灾科普宣教基地[17]；⑦报刊；⑧电视。

形式和平台交叉可以形成多样的产品服务，一个产品服务可以在不同的平台推出。不同的产品服务具有不同的成本，满足不同的目标。目前实践中的防灾减灾宣传教育产品和服务多种多样，我们可以设置形式(F)、平台(P)、目标(T)、人群(G)、成本(C)五个维度对它们进行分析，其中形式和平台界定构成具体产品服务，目标、人群和成本则是选择的判断依据，分析矩阵见图1，以应急管理部国家减灾中心在汶川地震十周年推出的产品为例(表2)。面向城市居民，则需要挑选符合其特征和喜欢的产品服务。从表2中可以看出，传统的低成本平面类产品利用动漫等新形式通过新媒体传播也能取得较好的效果。在汶川地震十周年期间，根据不完全统计发现，在社会上可以看到的相关产品服务中，除了大量勾起灾害回忆的十周年新闻报道外，通过阅读文字提高知识的产品相对较多，通过有趣的视频、体验互动提高技能的产品服务仍然相对较少；使用传统媒体平台的较多，而通过新媒体平台宣传的较少；针对老年人的防灾减灾知识技能产品服务相对来说较为欠缺；产品成本集中在中低水平，高成本产品少。

图1 防灾减灾宣传教育产品服务分析维度

人群目标灾害记忆灾害原理防灾减灾和逃生自救互救知识防灾减灾和逃生自救互救技能防灾减灾意识日常防灾减灾行动幼儿园儿童√√大中小学学生√√√√√√工作者√√√√√老年人√√√√√

表2 应急管理部国家减灾中心汶川十周年推出的产品

3 城市居民防灾减灾宣传教育的长效供给

3.1 整合资源，健全政府投入机制，推动多元参与

构建长效防灾减灾宣传教育机制需要稳定的政府财政投入和充分的激励。既然城市居民防灾减灾宣传教育是公共物品，政府应该是最后的出资人和资源提供者，一方面需整合分散在各个涉灾部门的防灾减灾宣传教育资源，明确中央部门和地方各级政府的事权—支出责任，加强上下资源联动，形成规模效应，另一方面，也需要将相关工作经费纳入财政预算，改变当前通过项目申请打“游击战”的情况。同时，在我国的情境下，将“防灾减灾”纳入各级政府的绩效考核体系中，将对政府部门产生最为有效的激励作用。

在治理视角下，第三部门的介入是解决公共物品生产和供给问题的一个思路。在政府主导之余，社会力量、企事业单位也应加入进来，尤其是充分利用社会力量和灾害保险企业的优势，引导社会力量向灾前阶段投入更多的资源，发挥保险企业防灾减损的宣传职能，提供更多的个性化宣传教育服务。当我们考察社会力量参与防灾减灾宣传教育的情况时，发现了一些好的趋势。此前，涉灾社会力量更热衷于参与灾害应急救援，对灾前的环节关注少。近几年来，不少社会组织将目光投向宣传教育，例如中国扶贫基金会开展“向灾害SAY NO！——5·12全国防灾社区公益活动”，推动减灾科普知识进学校，并编著《小学生防灾减灾教育指南》[18]。

3.2 利用政府购买服务等方式拓展产品服务的供给

改变交易场所、拓展交易时间、丰富交易品类、加快交易速度、减少中间环节，(移动)互联网对各行各业的产品生产和供给都产生了深远的影响。与(移动)互联网相伴而生的是新的组织形式，“智慧型组织”旨在自学习、自适应、自协调、自进化，实现柔性、弹性、轻型发展，与外部不稳定性、未来不确定性、环境高复杂性动态匹配和整合创新，呈现出网络化生态、全球化整合、平台化运作、员工化用户、无边界发展、自组织管理的特点[19]。使用互联网思维打造防灾减灾宣传教育产品服务是时代所需，也是针对城市居民特点所需。政府相关部门应从制作部门转型成为平台部门，整合提供资源，通过购买服务、产品外包等政策工具，选择合适的市场和社会力量，拓展多元参与，打造城市居民防灾减灾宣传教育产品，提高资金使用效率，随时跟上传播形势。主要是与优质文化公司建立良好的产品制作合作关系，与市场化头部平台及其优质用户建立良好的新媒体产品投放合作关系，与社会力量及防灾减灾科普宣教基地建立面向社区的宣传合作关系。在防灾减灾科普宣教基地中，一部分救援培训基地由社会组织和企业开办，政府可按人次购买面向大众的实地体验掌握逃生自救技能的服务。而在社区中，政府可购买社会组织服务，利用其个性化服务，开展多场防灾减灾游戏大篷车进社区活动。这类外包的产品还具有边际成本递减的属性，活动开展的场次越多，平均成本越低。

3.3 根据传播形势调整产品结构，精细化投放，提高投入—产出比。

近年来，随着技术手段的幂数级创新，我国的传播平台和相应产品在迅速更新迭代，从报刊、电视等传统媒体的衰落、新媒体的崛起，到传统媒体的融合发展和复兴，以及新媒体自身从直播、网红、自媒体到短视频社交的热门风口更替，所占市场份额在快速变化，微信、微博和今日头条等头部平台积累起优势地位，使传播呈现出寡头竞争的趋势，而寡头自身又通过市场操作精细覆盖所有用户群体。同时，这个行业明显地呈现出供给创造需求的倾向，人们的阅读观看需求和习惯也逐渐呈现出轻阅读、视频化、碎片化、娱乐化、移动化的趋势。从世界范围来看，2017年美国皮尤研究中心对外发布的调查结果显示，大约85%的美国人通过移动设备来阅读新闻比2016年增长了13%[20]。而在我国，手机已经成为用户获得资讯的主要渠道，在床上获取资讯的用户接近60%，并且用户更愿意使用定向推送的信息，而非过去的主动搜索[21]。城市居民在信息接收载体的选择上尤其如此。因此，每年开展调研、了解传播趋势是精准投放的前提。根据当前传播趋势，在资金约束下，针对城市居民的特点，防灾减灾宣传教育相关部门需构建适当的产品谱系，充分利用移动新媒体平台和传统媒体的新闻客户端，重点推广灾害记忆和防灾减灾逃生自救知识图文，灾害记忆、知识和技能短视频，社区技能、行动小游戏，并推动防灾减灾科普基地的体验活动(图2)。中央部门重点打造适合全民的防灾减灾手册、图文、短视频和家庭物资建议清单，地方政府结合当地实际重点推动后三项，并充分传播当地灾害记忆，使当地居民形成灾害认知、偏好和预期。

图2 防灾减灾宣传教育产品服务建议清单

3.4 重点推动城市学校防灾减灾宣传教育

郑秉文(2002)认为合作主义(Corporatism)福利制度以三方伙伴合作为主要内容[22]。德国学者Philippe C. Schmitter[23]提出了一个具有代表性的理想模型。无论何种定义，合作主义的内涵都包括对于利益相关方的整合、规制、协调与合作，并将其纳入某种制度性秩序运行。在合作主义思路下，应在微观、中观、宏观三个层次上开展家庭、组织、政府和社会公共部门的多方合作，充分激发各个利益相关主体的秩序化表达，并通过制度化的形式将其中的一些合作固定下来。在多个路径中，学校系统十分符合该特点，求学者—学校组织(幼儿园、小学、中学、大学)—公共教育部门—教育类社会组织链条相当完整，接近于强制性的教育体制穿插其中，如果在教育法律法规中将防灾减灾宣传教育条款纳入，并制定相应强制性教育政策，通过制度将利益诉求激发出来，将极大地促进这个系统的发展，同时这个系统在微观、中观层面都能将影响力外推。因此，在各种条件预算约束的情况下，建议优先推动学校防灾减灾宣传教育的开展，将推动强制性学校防灾减灾教育放在首位，由教育部门统筹协调其他涉灾部门制定顶层设计方案，并开发一系列不同阶段的教材和体验性互动性课程。