村规民约面临的现实困境与重塑

林慧勤 赵越 钟逸

摘 要：村规民约有着悠久的历史文化背景，一直绵延至今，在乡村治理中一直起着不可或缺的作用。村规民约可约束村民的行为，有助于维护各区域的治理秩序，有利于增强村民参与政治生活的意识等长处。但是在当今生活中，由于种种原因，乡村治理所凭借的重要自治工具——村规民约却遭遇了困境，亟需改革与重塑。为了更好地践行基层民主自治这一重要的制度，服务农村与农民，通过实地调查结合文献研究等社会调查方法，整理归纳研究结论，逐一探讨村规民约所遭遇的问题并提出可行性的改进建议。

关键词：村规民约;乡村治理;实质民主;备案审查机制;权利救济机制

村规民约的历史可谓是源远流长。从早期农业大国时期具备较强约束力的行为规范到现下村民自治的主要工具，村规民约已具有数千年的历史，至今仍在村级管理里发挥着不可或缺的作用。村规民约有利于更加合情合理地化解村民矛盾、处理民间纠纷。作为自治性规范，村规民约在解决纠纷时并没有以国家强制力为保证，大多时候所依赖的是村内的舆论压力，依靠的是习惯法的力量。由于村规民约自身的特性，在实践中各村的规定甚至比国家法律更有成效。然而村规民约发展到今天，也遭遇了瓶颈与难题，亟需将改进措施提上议事日程。

一、村规民约的定义以及研究背景

（一）村规民约的定义

不同的学者对于村规民约的具体内涵各抒己见。例如，张景峰侧重从村规民约的订立前提入手，他曾经说过：“村规民约是坚持法治精神，符合村民自我管理的要求，由村民在生产、生活中按照历史习俗以及现实情况共同商定、遵循的标准。”[1]

张广修则是从村民自治的角度来定义村规民约，他认为：“现代村规民约作为村民自治的制度化、规范化形式，是依照法治精神，适应村民自治要求，由共居同一村落的村民在生产、生活中根据风俗和现实共同约定、共信共行的自我约束规范的总和。”[2]

可以看出，尽管每个学者的表述方式各有不同，但是归纳起来，存在一些共同点：村规民约就是把遵守国家法律法规作为前提，村民自治作为内核，以解决村内各项事务作为内容的规范、章程。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条规定：“赋予村民会议制定和修改村规民约的权力，并报乡镇府备案。”根据这个精神，新时期的村规民约是指：“广大乡村的村民等群体根据国家的法律、行政法规，在有关该村的秩序维护、矛盾纠纷调解、风俗习惯、社会道德、村内基础设施修建以及保养等方面，结合本村实际，自主讨论、协商所订立的由村民自觉遵守的规定，是村民自己当家作主的体现。”

（二）研究背景

村规民约有着悠久的历史传统。在古代中国，乡村社会自我管理的规则一般为村规民约，是村民进行自我教育、管理、服务的一种工具。实践中表现为刻在石碑上的族规家训，以及约定俗成的民间法。逐渐地，乡规民约成为中国古代乡村治理的重要依据。

随着时间的推移，在不同时期，由于国家对于乡村的控制力度不同，农村自治的程度也随之改变，村规民约的内容也不尽相同。

我们可以看到，村规民约在不同的历史时期皆具备重要的效能。然而今天的中国农村发生了许多新变化：城镇化的推进带来众多农业人口转移，农村“空心化”问题突出;人口与信息流动性的增强彻底打破以往相對封闭的村落共同体，传统村落文化的生成土壤与作用空间发生异化等。[3]看似制定完善的村规民约其实遇到了很多困境，并没有发挥它应有的作用。

二、存在的问题

（一）村规民约的形式化倾向严重

1.村规民约的普及度不高

村内留守的老人往往文化水平不太高，很多老人都不识字，村内宣传栏粘贴的文件对于他们并没有普及意义。还有一些老人之前常年在外打工，没有参与过村内规章制度的制定，对于村内事务也不是很了解。村委会对于制定好的村规民约也只是做做形式工程，没有真正将其推广到百姓的心中。最后村规民约只是成为了粘贴在墙上的形式化存在，没有被村民所熟知和了解。

2.村规民约的实际作用不大

很多村在制定村规民约的时候仅仅只是为了完成上级的任务规定，于是就出现了套用政府部门发放的村规民约范本、模板，而不是根据村民的切身利益需求，结合本村的实际情况来制定符合本村特色的村规民约。也就是说这个规章制度并没有反映村民的实际需求，只是表面工程，并没有实际解决村民纠纷的具体条款。既然村规民约不能为村民权益保驾护航，那么村民在发生争端、矛盾时自然也不会主动要求按照村规民约的规定来解决争端。即使有村民接受了按照村规民约分配双方的责任份额，一个不令人满意的结果也使得村规民约无法取信于民。那么以后再发生纷争时，村民可能会选择私下解决或者找村内德高望重的人来调解，而不是主动寻求村规民约的帮助。村民们对于村规民约的认可度不高使得它犹如无用的花瓶被束之高阁，远离生活气息。

（二）村规民约的内容和制定程序违法

1.内容违法

（1）存在一些侵犯妇女权益的条款。妇女权益的保障问题是一个不可避免的话题。“有的村规民约具体条款，对于村民农民嫁给城里人、农村地区嫁农村地区以及离婚妇女二婚后的户口所在地有不小作用，并且涉及子女教育、生产资料的划分等实际利益问题。”[4]在传统“重男轻女”观念的影响下，妇女权益往往得不到保障，妇女本身可能也受这个思想荼毒，并没有认识到自己的权益受到了侵犯，维权意识不高，常常毫无意识或者选择忍气吞声。例如有的村规定，在分配土地补偿金时，仅给每一户的男性分配。这个明显违反了宪法上男女平等的原则，严重侵犯了妇女的利益。

（2）村委会擅自设定处罚权侵犯了村民的财产甚至人身权益。“有些村庄主要采取罚款方式处理那些违背村规民约的举动，通过村规民约直接赋予村委会行政处罚和没收违法所得的权力，即是规则的制定者，也是执行者，导致处罚性条款的滥觞。”[5]但是根据我国相关法律法规，涉及人身权利的处罚应该由县级以上公安局执行，村委会村集体等无权私自限制村民的人身自由。村委会等主体的行为严重侵犯了村民的财产甚至人身权，该村村规民约的内容明显不合法律规定。

（3）外来人员的待遇低于本村村民。有些村的村规民约规定外来人员来到本村生活也不享受与本村原始村民同等的权利。例如外来女婿入赘到当地女方家或者外来媳妇嫁给当地村民并且长期在此地生活生产，在分配土地补偿费时，村规民约要么规定由于他们是外人而不给他们分，要么规定可以分但是应该比同村的原始住户少分。于情于理，外来人员离开了自己的家乡在当地长期生活，早已是该村的一份子，并且从事劳务等活动，客观上也对村内事务尽了一份力，可以分配其应得的利益。于法，法律已有规定村民从原村迁出并且原村收回了土地，那么迁入村应当给新来者重新分配土地，以此保障农民的生存需求。某些村庄侵害外来人员利益的做法在法理上均不符合。

2.制定程序违法

在一些地区，由于农村空心化问题严重，很多村民都不在村内，因此行使表决权时出席与表决人数往往达不到要求。再加上村委会可能没有召开表决大会，往往是村干部自己制定了村规民约，村民的知情权参与权无法也很难得到实现。村干部制定完草案后，也没有报给乡镇政府审查。程序上的违法往往也会造成内容上的违法，妇女权益和外来人员的合法权利得不到保障。

（三）村规民约侵权的救济路径不完善

当前村民权利被违法的村规民约所侵害，目前仅有一条救济路径，即乡镇政府的行政救济。法条依据是《村委会组织法》第二十七条：由村民会议负责制定和修改村规民约，再交给乡镇人民政府审查。上诉会议的讨论结果不得违背宪法、法律法规和国家政策，不得侵犯村民的合法权利。若违反前款规定的，应该由乡镇人民政府要求他们加以改正。可见当前不合法的村规民约侵犯到村民的权益只有一种救济途径——乡镇政府的行政救济。虽然村民也可以主张权利受损将村委会或者直接对其实施侵犯人身权的对象告上法庭，由法院来审理，但是法院没有权限来审查村规民约本身的合法性。只能通过个案判决侵犯人身权或财产权的村集体承担责任，无法从根本上改变不合法的村规民约。

三、可行性解决方案

（一）让村规民约从墙上贴着的规定变为深入人心的准则

1.应用新型媒介缩短民众对村规民约的认知距离

很长一段时间内，村干部都是借助广播或者张贴公告来宣传村内事务。但是随着科技的发展，互联网逐渐走进了村民的日常生活。针对目不识丁的老人看不懂文字化的村规民约，可以将村规民约编成朗朗上口的口诀，并通过广播及时播报给每家每户;对于常年在外打工的村民，为了解决由于空间限制无法了解本村情况的难题，可以建立微信公众号，对村内的大小事务进行日常推送，通过微信平台输送本村信息给暂居外地的村民。在宽带网络走进农村的潮流下，这种创新实践解决了距离限制，也让村里的青年可以了解和参与乡村建设以及公共事务管理等。

2.因地制宜，制定符合本村特色的村规民约，拒绝模板化

在符合法律法规的前提下，鼓励村民发挥能动性，积极制定具有村庄特色的条款。除了一些一般性的、共有的规定外，每个村庄应该结合本村实际情况，制定一些村民易于接受的条款，在保留共性的同时积极提倡个性化。例如有的村庄历史文化底蕴较为深厚，为了保护历史文化遗迹，惩罚那些私自破坏文物的行为，可以在村规民约中加上相关惩罚性措施;有的村莊自然资源比较丰富，为了响应可持续发展战略的口号，对于私自开采、滥砍滥伐的村民给予规制……

（二）加大普法力度，转变落时观念，依法行使自治权

1.改变传统观念，与时俱进

“重男轻女”、“嫁出去的女儿是泼出去的水”等落后的传统观念应该予以剔除，这些与现代男女平等的观念严重不符。女性应该重视自身权益的保护，当合法权益受到侵害时要勇于抗争，不必忍气吞声。对于外来人员的利益，要与本村原始住民一视同仁，不可因为他们的外来身份而剥夺了他们应有的好处。村规民约中可以额外列出对于妇女和外来人员权益保护的规范。

2.实行村务公开，发挥村民的监督作用

村干部如果私自制定村规民约，而没有召开村民会议的话，村民可以以知情权和参与权受损，请求认定村干部私自制定的规章无效，并要求重新召开村民会议来对相关事项进行表决。魏咎朋指出：“要改变由村庄权威主导制定的现实，有权者须从主导者转变为引导制定者，帮助村民审查村规民约的科学性和可行性，并且注意村规民约是否合法。”[6]村规民约依法由村民会议制定，而召开村民会议应当有本村成年村民超过一半人数参加或者有本村三分之二以上村民代表参加，所作决定应经实际参与人员的过半数通过。孙宇提出，“村规民约是村民自治的一个体现，无论是从内容到形式，还是制定到实施，都应体现村民自我管理的精神，村民自治是村规民约产生的效力来源。同时，村民会议应该重视妇女的意志在村规民约中的地位，维护妇女的合法权益。”[7]而且村委会要将村内事务及时公开，例如村民会议的表决情况，村规民约草案上交乡镇政府的备案审查情况，以此促进村规民约内容和程序上的合法化。

（三）完善村民权利救济机制，建立行政救济和私法救济双轨制

1.行政救济

行政救济的法律依据来源于《村委会组织法》的“责令改正权”。行政救济既可以由村民申请也可以是乡镇政府依职权开展。所以一方面村民在遇到不合法的村规民约侵犯自己权利的时候，要主动向乡镇政府反映，督促乡镇政府行使自治监督权。另一方面，乡镇政府可以定期派人到各个村走访或者开通线上意见征集热线，收集民意，进行整理归纳，定期召开会议讨论特定条款的合法性，并提出行政建议。

2.司法救济

司法能否作为救济途径介入，其实换个说法即为司法权与自治权的关系问题。陈寒非教授认为，村民自治权既是一项宪法性权力，同时也是权利，具有权力与权利双重属性。[5] 村民自治权是农村村集体为了实现共同利益的最大化，由特定主体行使的一项权力。而权力一般都具有扩张性、膨胀性，需要对其加以监督、限制。因此，如果村规民约侵犯村民合法权益，借鉴西方的三权分置理念，司法权可以介入监督，以此达到防止村民自治权滥用的问题。

那么如何开展司法审查呢？管洪彦认为，法院在司法审判中，如果经过被动的司法审查后，发现该村村规民约内容违反法律精神，原则上不可以直接对其进行修正，但是可以向所在的村委会集体经济组织等提出修改建议。[8]我认为应当参照“不告不理”的原则，如果当事人权利受到侵害后，向人民法院提出损害赔偿并且一并要求改变不合法的村规民约，那么法院要求村集体进行赔偿之后，还要对于村规民约进行附带性审查，并且向村民会议提出修改建议。之后该村再依照程序召开村民会议进行表决，最终得出合法合理的规范。

四、结束语

村规民约对村民的行为有着巨大的约束作用，有助于维护乡村社会的基本秩序;对乡村自然资源的保护及环境污染的治理意义重大;能有效提升村民參与政治生活的积极性与主动性，促进村庄公共事务的民主治理等。为了积极响应乡村振兴战略，发挥基层民主自治中这个重要的工具——村规民约的作用，我们应该正视其所存在的问题，并且积极去解决。相信通过以上可行性措施，村规民约能够更加有效地实现村民的自我管理、自我教育与自我服务，使得村民自治制度更加高效地运转，早日实现乡村振兴的美好愿景。

参考文献：

[1]张景峰.村规民约与农村社区法治建设[J].洛阳工学院学报（社会科学版），1999（2）：36.

[2]张广修.村规民约的历史演变[J].洛阳工学院学报（社会科学版），2000（2）：25.

[3]郭金云.乡村治理转型的微观基础与制度创新[J].中国行政管理， 2015（5）： 65-69， 155.

[4]余钊飞.“枫桥经验”演进中的村规民约成效检视及前瞻[J].浙江工业大学学报（社会科学版），2018（2）：140-145.

[5]陈寒非.乡村治理法治化的村规民约之路：历史、问题与方案[J].原生态民族文化学刊，2018（1）：79-87.

[6]魏久朋.历史、现实、重塑、整合：现代乡村治理体系中的村规民约研究[J].南都学坛，2018（1）：59.

[7]孙宇.村规民约与农村妇女土地权益保护[J].经济研究导刊，2007（10）：38.

[8]管洪彦.村规民约认定农民集体成员资格的成因、局限与司法审查[J].政法论丛，2012（5）：33.

作者简介：

林慧勤（1998～ ），女，福建莆田人，南京农业大学人文与社会发展学院2016级法学专业本科生。

赵越（1997～ ），女，河南信阳人，南京农业大学人文与社会发展学院2016级法学专业本科生。

钟逸（1998～ ），女，江苏盐城人，南京农业大学人文与社会发展学院2016级法学专业本科生。

基金项目：本文为江苏省大学生创新能力培养省级指导项目（201810307073X）“村规民约的法治化研究——以河南省官渡村为例”的阶段性成果之一。