我国巨灾保险试点情况及发展策略

牟宏霖

我国开展巨灾保险的背景及形势

巨灾保险是对具有不可预测性的、突发性的、难以避免的巨灾风险所引发的大面积灾难性事件及所造成的严重人员伤亡和巨大财产损失，给予切实保障的保险制度，分散风险。巨灾风险一般是指影响面大、影响程度严重的自然灾害，如洪水、飓风、海啸、地震、森林火灾、冰雪等等;除此之外还引申涉及到环境污染、恐怖袭击等人为灾祸事件。巨灾风险通常具有发生频率低于常规灾害事件、预测困难或难以精确预报、一旦发生所造成重大损失等显著特点。巨灾风险所引发的人民生命财产的巨大损失以及对区域或国家经济社会产生的严重影响已经威胁到人类社会的可持续发展。

近年来我国政府不断强调金融工具在政府公共管理中的运用。面对巨灾事件地发生及其造成的重大风险影响和损失， 巨灾保险被提上议程并且愈来愈被重视。2006年6月国务院颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》明确指出“要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”并针对农业保险的发展提出“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”。2013 年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“建立巨灾保险制度”。2014年3月，李克强总理在政府工作报告中提出要“探索建立巨灾保险制度”。2014年8月，国务院发布的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》指出，我国保险业仍处于发展的初期阶段， 不能适应全面深化改革和经济社会发展的需要，与现代保险服务业的要求还有较大差距，要将保险纳入灾害事故防范救助体系，建立巨灾保险制度。2017年1月印发的《国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出，充分发挥市场机制作用。坚持政府推动、市场运作原则，强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，不断扩大保险覆盖面，完善应对灾害的金融支持体系。加快巨灾保险制度建设，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。统筹考虑现实需要和长远规划，建立健全城乡居民住宅地震巨灾保险制度。鼓励各地结合灾害风险特点，探索巨灾风险有效保障模式。积极推进农业保险和农村住房保险工作，健全各级财政补贴、农户自愿参加、保费合理分担的机制。

在经济风险方面巨灾保险的推行主要存在个体及政府财务财政两方面的问题， 可能导致社会人民及私营经济体难以承担巨灾之后的严重财物损失，以及各级政府产生巨额计划外财政支出，用于履行应急响应、灾难救助、灾后公共设施修复重建等公共责任之后面临公共财政收支失衡的困境。因此，研究巨灾保险实施过程中如何充分发挥政府主导作用及市场运作机制，构建并完善针对巨大灾害事件的金融支持体系，形成在财政支持下的多层次巨灾风险分散机制具有重要的现实意义。

我国巨灾保险试点城市情况分析

在我国巨灾保险发展的形势背景及政策支持下，我國各省市相继进行了多种形式的巨灾保险试点。该机制的建立和运行加大了巨灾风险灾害救助的普惠性，减缓了政府用于灾后修复、重建等支出的财政压力。此外通过与市场上保险公司及其他相关机构的合作，在赔偿标准的制定、查勘定损、理赔流程实际操作、专业队伍投入方面具有积极地促进作用。与此同时， 结合各自地方财政体系、经济体系及所在区域的自然灾害特点，对抗灾救灾、灾后赔偿等方面进行了积极地探索，对于我国巨灾保险具有巨大的推动作用。

深圳市巨灾保险发展

2014年7月深圳首先开展了巨灾保险试点工作，推行《深圳市巨灾保险方案》，由市财政出资针对暴风、暴雨、崖崩、雷击、洪水、龙卷风、飑线、台风、海啸、泥石流、滑坡、地陷、冰雹、内涝、主震震级4.5级及以上的地震及地震次生灾害，还包括由上述15种灾害引发的核事故风险提供保险保障。主要侧重对居民个体的保障，巨灾保险提供每人最高10 万元的赔付金额。2016年由45家保险公司共同成立的保险联合体，并且依据不同地区、不同建筑结构等因素拟定了差异化的保费费率开展了中国城乡居民住宅地震保险。此外深圳市政府出资3000万元建立了巨灾基金，当巨灾风险事件发生后赔付金额超过保险保额时提供超额的资金保障。

在深圳巨灾保险试点的四年时间以来，我国巨灾保险做出了以下几个方面的尝试和创新。由政府总牵头，有关行政部门共同协调参与，通过保险公司共同成立的保险联合体参与运营，发展了政企协作的有效模式。建立了巨灾保险基金、救助基金和商业个人保险的综合体系，该补偿模式有效保障了灾后的相关赔付。以防灾、减灾、救灾为宗旨，不但强调灾后的经济补偿，还将灾前预防和灾中救助作为重点工作内容，提升了本地抵御巨灾风险事件的本质安全水平。

宁波市巨灾保险发展

同样作为第一批巨灾保险试点城市之一的宁波于2014年11月开始进行尝试， 2015年市政府支出3800万元投保了自然灾害险，总保额为6亿元。在随后的两年内投保金额均提高到5700万元，总保额包括了6亿元自然灾害险及1亿元的公共安全险。巨灾保险所保障的灾种包括台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水和雷击等自然灾害及其引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害;保障对象为灾害发生时处于宁波市行政区域范围内所有人员。2016 年，增设公共安全保险项目，当发生火灾、爆炸、群众性拥挤踩踏、恐怖袭击等风险事件后，对伤亡人员及需安置人员给予经济保障。在试点的三年时间中，宁波先后经历了“灿鸿”“杜鹃”“莫兰蒂” 等台风灾害，通过巨灾保险累计向16.8万户居民家庭支付救助赔款共9521万元，获得了绝大多数受灾人员的好评。

2018年1月宁波市巨灾保险正式实施，完善了巨灾保险的保障范围及期限、赔付标准、理赔触发条件、理赔服务、风险准备金、商业巨灾保险产品、防灾减灾服务等方面的机制。比如增设了自然灾害保险中的暴雪险，以及其他险种涵盖了对于人员伤亡本身及家庭财产损失的保险保障。在赔付标准方面，提高了自然灾害及公共安全事件所导致的伤亡人员抚恤金， 同时提出了更易触发公共安全保险理赔的相关条件。

宁波市在发展巨灾保险的过程中， 建立了由政府及各基层与保险机构共同参与、紧密合作的灾害管理及救助体系。通过叠加组织民政救灾网络与保险服务网络，形成巨灾保险工作网络的社会合力， 从而更加主动、广泛、深入地参与到灾前预警防范、灾时避险转移、灾后定损救助的各项任务中。

其他地区巨灾保险发展

除了深圳和宁波市的巨灾保险试点以外，其他省份也做了相应的探索工作和实施推广。2016年广东省采用指数巨灾保险的模式与商业保险机构合作为省内十个城市投保了高达20亿元的保障，用于作为政府在公共领域的救灾和重建等方面的资金支持。指数保险将巨灾事件的相关物理参数作为理赔标准，如台风等级、地震震级等，灾后根据确认的指数对照相应理赔标准直接进行赔付。在指数型巨灾保险的发展方面，云南省也开展了类似的工作。

在地震巨灾保险方面，继四川省、河北省开展住宅地震保险试点工作后，面向全国范围的地震巨灾保险于2016年7月出台。当地震及其次生灾害发生后，将按照民政部门制定的标准进行查勘定损，为投保居民住房的相关损失提供保险保障。同年，黑龙江省进行了农业领域巨灾保险的推广，该项举措将大大减轻巨灾风险事件发生后对农业发展造成的负面影响，也从侧面为精准扶贫做出了保障。

2017年1月，厦门市正式出台了巨灾保险方案并开始实施。由厦门市政府为本市行政区域范围内所有自然人和城乡居民住房及室内财产进行统一投保。巨灾保险承保的范围含有地震、台风、洪水等自然灾害，以及家庭火灾、森林火灾、突发公共安全事件等。

2018年5月，上海采用政府主导、市场化运作的模式开展巨灾保险试点工作。黄浦区政府通过财政支出提供保险保费， 多家保险机构成立共保体联合承保。因遭受台风、暴雨、洪水等灾害导致黄浦区行政区域内住房及其室内家庭财产发生损失，以及因上述自然灾害和突发事件导致身处本区范围内的自然人死亡时，保险公司按将合同约定予以赔偿。

我国巨灾保险的发展策略

从全国及地方政府层面完善巨灾保险政策体系。我国巨灾保险的实施和发展是和相关法规政策的制定和出台是密不可分的，各级政府、保险公司、其他有关机构分别扮演的角色取决于此。由于涉及到较大规模保险资金、商业公司参与经营、多类型金融工具等方面的内容，所以政府所制定的巨灾保险政策既要考虑如何综合统筹与管理，也要兼顾如何形成具有兼容性的机制和开放性的模式从而促进巨灾保险市场的良性运作和持续发展。

我国部分城市对于巨灾保险的试点工作提供了极具价值的参考和宝贵经验。通过借助相关经验成果，根据政府在实际主导过程中的运作效率、市场的实际情况、民众意愿及需求可以修订和优化完善各项巨灾保险政策。比如是否需要联合相关机构成立巨灾保险基金，是否需要成立巨灾保险相关的行政管理机构，是否需要联合一家或多家商业保险公司，是否需要强制、半强制或非强制的推行某项巨灾保险项目等等。

此外，由于部分城市先行先试，以及一些地方政府财政实力较强，可以设计并提供保障范围更廣、保障力度更强的巨灾保险项目。然而仍有部分发展欠发达、财政实力较弱的地区具有很大的可能将会长期缺少巨灾保险的有效保障，一旦发生巨灾风险事件，对于本地政府及中央政府将会造成不同程度的压力。所以亟需制定可以面向全国范围的最基本巨灾保险制度; 或者面对巨灾风险较大的地区（巨灾频发或易造成高额损失），根据灾害类型及特征提供巨灾保险保障。

政府主导与市场运作灵活结合提高巨灾保险效能。由于巨灾风险事件发生频率通常低于常规灾害事件，因此容易导致民众不够重视，风险意识度不足。因此如投保费用如较高，民众投保的积极性势必较低。但巨灾事件一旦发生所造成的重大损失又对政务财政带来巨大压力，同时使得民众对政府的依赖性加重。另外，巨灾投保费用的高低对于商业保险公司的参与程度也至关重要。政府如何充分发挥主导作用，调动商业市场与民众参与的积极性， 是推广巨灾保险及发挥其作用效能的关键所在。

建议我国借鉴美国在巨灾保险领域的相关成果经验，如联邦洪水保险中政府作为保险承保的主要承担者，商业保险公司参与合作;州地震保险中，商业保险公司可选择参与由政府组织发起的地震保险计划，也可自由参与该市场的竞争;农业巨灾保险中，初期阶段政府采用行政手段刺激了保险的需求和供给，待市场的运转机制逐渐形成后政府随之退出直接业务市场，而倾向于注重宏观管理。通过发挥政府主导与市场运作相结合的灵活性，更好地推动了巨灾保险的持续发展。

利用金融工具将巨灾赔付风险最大程度分散。由于巨灾风险事件发生的不可测性及所造成的损失后果一般较为严重，如何减轻灾后政府财政的巨大压力，有效应对保险市场失灵问题，需要建立多种层次的风险分散机制。将保险同金融市场有效结合，利用金融工具分散巨灾风险，多渠道筹措保险资本从而应对巨灾保险生效时资金紧缺的困境是主要的解决途径。

如成立巨灾保险基金，合理利用再保险机制，及以债券、期权、巨灾保险指数为基础的相关证券化手段。通过将巨灾风险转化为可在市场上流通的金融工具，不仅可以分散巨灾事件发生后的赔付风险， 还可以使资金融通、保险资金保值增值， 并一定程度地促进市场持续发展。

加强构建防灾减灾救灾为一体的风险管控系统。巨灾保险不仅可以在巨灾风险事件发生后提供经济补偿方面的保障，还可以反向用于促进事前各类灾害的预防及事中对于灾害的救助。因此须提高巨灾保险制度在国家应急体系中的地位，加强构建防灾、减灾、救灾的风险管控一体化系统。在以民众为对象的巨灾保险推广中， 可以加强防灾减灾相关知识的普及及教育工作，不仅对巨灾保险的重要性和必要性进行宣传，还可以通过开设专业知识讲座、定期举办活动周活动日、参观体验馆及纪念馆等各类方式增强社会公众的巨灾风险意识和防范技能。

须有效统筹政府各部门如应急管理、民政、安全生产、气象、国土地质等相关部门对于巨灾风险管控的相应职能，实现跨部门、跨领域的协调协作，加强防灾减灾的前期工作。此外，通过充分调动社会资源如深化商业保险机构的参与程度，加强巨灾风险信息和城市安全数据的收集、整理及平台化共享，提升基础理论研究， 创新巨灾风险管控技术及研发实用性的防灾减灾产品。既可以促进巨灾保险相关规范及标准的不断完善，逐步把握巨灾保险运作规律，也可以充分发挥专业优势为防灾减灾工作提供数据支持和决策依据，提升巨灾风险管控的总体水平。

（作者单位：特华博士后科研工作站）