陕西省区域土地市场化进程测度研究

张鹏辉 侯宪东 杨龙 尹一铷

摘要运用修正后的宗数比重测度法对陕西省辖属的10个市2009—2015年土地市场化水平进行了测算，明确陕西省及各市土地市场化程度目前所处的水平，剖析陕西省土地市场化进程中存在的问题，为优化全省土地市场建设提出对策建议。研究结果表明，2009—2015年陕西省土地市场化水平为中等，陕北、关中地区为高土地市场化水平，陕南地区为低土地市场化水平;10个市中榆林市土地市场化程度最高，安康市最低;陕西省土地市场化程度总体为中等偏上水平，土地市场化水平区域差异较大;陕西省非市场化和不完全市场化的土地资源配置方式在土地供应中占有一定比例，土地市场参与土地资源配置程度待提高。

关键词土地市场化;测度;陕西省

中图分类号F301文献标识码A

文章编号0517-6611（2019）01-0056-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.01.019

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“让市场在资源配置中起决定性作用”[1]。西方经济理论中，市场被认为是一种机制或制度，通过这种机制或制度可以集合特定商品、服务以及资源的需求方和供给方[2]。土地市场自身被认为是一种特定的商品买卖市场，需求方和供给方通过土地市场，也是为了寻求一个双方都能接受的价格从而促使成功交易。土地市场的本质是通过一系列社会、经济和法律制度为通过让市场机制配置土地资源创造基础，实现土地资源市场化配置的目的[3]。土地市场在所有市场体系中具有重要位置，土地市场化程度的高低对优化地方政府土地资源配置、国民经济的发展和增加财政收入都起着显著的作用[2]。土地市场化水平可以反映土地资源配置和土地利用的效率，通过测算陕西省辖属10个市的土地市场化程度，对于优化全省土地资源配置和完善土地市场建设具有重要的现实意义。

目前，我国土地市场是包含土地所用权市场和土地使用权市场在内的一个较完善的市场体系[4]。土地所有权市场即土地征收市场，是指政府依据有关法律法规对被征地农民进行征地补偿，从而将农民集体土地变为国有土地的政府行为。土地使用权市场包括土地一级市场和二级市场，一级市场为土地使用权出让市场，包括国有土地的划拨、招标、拍卖、挂牌、协议出让和土地租赁等方式;二级市场主要是土地使用权转让，包括土地使用权出租、抵押等。因土地使用权二级市场本身是一个相对成熟的市场，因此，该研究测度的陕西省土地市场化程度是指土地使用权一级市场化程度。笔者运用修正后的宗数比重测度法对陕西省辖属的10个市2009—2015年土地市场化水平进行了测算，明确陕西省及各市土地市场化程度目前所处的水平，剖析陕西省土地市场化进程中存在的问题，为优化全省土地市场建设提出对策建议。

1数据来源及土地市场化程度测度方法

1.1数据来源

原始数据来源于陕西省2009—2015年土地市场动态监测分析数据、陕西省2009—2015年统计年鉴及相关社会经济数据。

1.2土地市场化程度测度方法

目前，有关土地市场化程度测度主要有2种测算思路，一是从宏观经济学角度出发，仅考虑完全市场化的供地方式，采用供地宗数或供地规模来反映;二是从微观经济学角度出发，考虑多年市场化交易，采用不同供地类型的市场化权重，通过供地宗数反映[5]。测度方法方面主要有宗数比重测度法和面积比重测度法以及对这2种方法进行的修正[6-7]。

宗数比重测度法考虑到招拍挂的出让方式比较接近完全市场化，用招拍挂的出让宗数反映土地市场化程度，即“招拍挂土地出让的宗数/土地供应的总宗数”，计算方法如下：

M1=GTBn+GTAUn+GTLnALn+GTAGn+GTBn+GTAUn+GTLn+LEn+OLSWn

式中M1為土地市场化测算指数;GTBn为招标方式供地宗数;GTAUn为拍卖方式供地宗数;GTLn为挂牌方式供地宗数;ALn为划拨方式供地宗数;GTAGn为协议方式供地宗数;LEn为租赁方式供地宗数;OLSWn为其他供地方式供地宗数。

同宗数比重测度法相类似，面积比重测度法是采用“招拍挂出让土地面积/土地供应总面积”的比值来计量土地市场化水平，计算方法如下：

M2=GTBa+GTAUa+GTLaALa+GTAGa+GTBa+GTAUa+GTLa+LEa+OLSWa

式中M2为土地市场化测算指数;GTBa为招标方式供地规模;GTAUa为拍卖方式供地规模;GTLa为挂牌方式供地规模;ALa为划拨方式供地规模;GTAGa为协议方式供地规模;LEa为租赁方式供地规模;OLSWa为其他供地方式供地规模。

基于获取的测度数据情况，参考已有研究成果[8-10]，该研究从第1种测算思路出发，采用单指标测算，即利用单方面的土地出让市场情况来反映土地市场化水平。因考虑到陕西省自然、经济和社会等实际因素，该研究对上述宗数比重测度法进行了修正，用招拍挂土地出让宗数与除划拨外的其他供地方式总宗数之比来反映土地市场化程度。测算模型可表示为：

LM=GTBn+GTAUn+GTLnGTAGn+GTBn+GTAUn+GTLn+LEn+OLSWn

式中LM为土地市场化水平测度指数值;GTB为招标出让;GTAU为拍卖出让;GTL为挂牌出让;GTAG为协议出让;LE为租赁;OLSW为其他土地供应方式;n为土地出让宗数。

1.3土地市场化水平划分标准

参考黄贤金等[5]研究成果，结合谷婷等[6]在《山东省土地市场化进程及区域差异研究》中提出的土地市场化程度分级层次，该研究依据测算的土地市场化指数将土地市场化水平划分成5个层级，LM表示土地市场化测算指数：LM<60%为低;60%≤LM≤70%为较低;70%≤LM<80%为中等;80%≤LM<90%为较高;90%≤LM为高。

2陕西省区域土地市场化程度测算结果及分析

2.1测算结果

收集西安市土地出让数据，运用上述测算模型（LM），依据土地市场化水平划分标准，计算得到陕西省2009—2015年10个市的土地市场化指数和土地市场化程度，利用加权平均法得到陕西省各市2009—2015年7年间土地市场化平均指数和土地市场化程度（表1）。为便于分析对比，根据地理位置、社会经济发展情况，将陕西省划分为陕北、关中、陕南3个地区，陕北地区包括榆林市和延安市;关中地区包括铜川市、宝鸡市、咸阳市、西安市和渭南市;陕南地区包括汉中市、商洛市和安康市。通过加权求和，得到陕北、关中、陕南3个地区各年的土地市场化测算指数和土地市场化程度。

由表1可知，2009—2015年间整个陕西省土地市场化指数平均值是74.44%，为中等市场化水平;陕北地区土地市场化指数平均值是84.42%，为较高市场化水平;关中地区土地市场化指数平均值是81.25%，为较高市场化水平;陕南地区土地市场化指数平均值是56.43%，为低市场化水平。

为了较直观分析各市土地市场化指数平均值及土地市场化水平，绘制陕西省各市土地市场化指数柱状图，如图1所示。

由表1和图1可知，陕西省土地市场化水平由高到低依次是榆林市、宝鸡市、咸阳市、商洛市、渭南市、延安市、西安市、铜川市、汉中市和安康市。

2.2区域差异及分析

陕北、关中、陕南代表着陕西省经济发展的3个不同层级，陕北、关中地区经济相对发达，陕南地区欠发达，各区域土地市场化进程如图2所示，全省土地市场化水平分级如图3所示。

由表1和图2可知，2009—2015年间全省土地市场化程度由64.84%提高到了74.44%，提高了近10%，说明这7年间陕西省土地市场化程度呈上升趋势。陕北、关中、陕南3个地区的土地市场化指数变化态势与全省相比差异较大，陕北、陕南地区2009—2015土地市场化程度增加了约7百分点，呈缓慢发展态势，关中地区增加了近14百分点，土地市场化程度发展较快。陕北、陕南地区土地市场化增加速率低于关中地区近7百分点，但总体来看，陕西省各市土地市场化水平均呈增长趋势。

由表1和图3可知，10个市土地市场化程度集中在高、较高、中等、低和较低5个等级。较高土地市场化水平包括宝鸡、咸阳、商洛、渭南4个市;中等土地市场化水包括延安、西安2个市;较低土地市场化水平包括铜川、汉中2个市;低土地市场化水平只有安康市。其中土地市场化水平最高的是榆林市，为90.15%，土地市场化水平最低的是安康市，为21.85%，两者相差68.30%，陕西省地市土地市场化程度差异较大。

3陕西省区域土地市场化进程中存在的问题及对策建议

3.1存在的问题

3.1.1地方政府缺少為土地市场提供服务的意识。

地方政府过多干预土地市场化配置，缺少稳定土地市场的责任意识。一方面表现在用地协议供应上，擅自压低地价，定价随意及减免土地增值收益，这些行为远离了通过市场进行土地资源配置，造成了土地资源的不节约集约利用;另一方面表现在政府缺乏为土地市场提供服务的意识，缺乏为市场化土地资源配置营造良好的市场环境，土地市场方面的信息如地价、建设用地年度供应计划等透明度不够、提供土地登记等土地市场化操作相关服务水平不够，这些因素制约着土地市场的快速、健康发展。

3.1.2非市场化土地资源配置方式在土地供给中参与过多。

划拨出让方式被认为是非市场化土地资源配置，招拍挂出让方式被认为是完全市场化配置，协议出让被认为是不完全的市场化配置方式[11]。2009—2015年间陕西省共供应土地总宗数18534宗，其中以划拨方式供地5569宗，占供地总量的30%，以协议出让的土地宗数达到3992宗，占土地供应总宗数的21.54%。由此可知，7年间陕西省以非市场化和不完全市场化的土地出让方式在陕西省土地供应中占了约一半的比例，大量土地以非市场化和不完全市场化方式供应，未能较好发挥市场在资源配置中的决定性作用。

3.2对策建议

3.2.1加快土地资源市场化配置。

一方面出台相应管理措施，严格控制国有土地使用权划拨，进一步提高市场手段在土地资源配置中参与程度。除国家法律法规规定的划拨用地以外，年度新增建设用地都应进入土地市场，通过国家规定的土地出让方式进行交易。通过市场交易时，应坚持公平公正原则，对使用权人资格进行严格审查，不擅自抬高或降低准入条件，让使用权人有公平的竞买机会。

另一方面优化招拍挂出让服务，如建立预公告制度，让更多的有竞买意向的市场主体有充足时间准备，参与到竞争中来，建立土地供应信息公示制度，提高土地供应透明化，发挥社会各界监督作用。

3.2.2提高土地出让市场的竞争力。

应利用价格机制调节作用，减少协议方式供地数量和面积，提高土地出让市场的竞争力。一方面限制协议方式供地，如商业、旅游、住宅、科研等其他类型用地，在土地供应计划公布后，如果同一宗地超过2个以上使用权意向者，都必须采取招拍挂的方式进行供应，或是应采取公开招拍挂等方式进行土地使用权出让的，必须实行公开竞价、公平竞争，禁止协议出让。另一方面加强协议供地制度的建设，按照法律法规以协议方式进行土地出让时，应实行协议出让土地成交价最低限价制度，严格按照土地价格评估、多方审核监督、结果公开公示的原则进行，同时针对相关的评估、规划和监理等提供技术服务的中介机构，建立准入制度，机构选取也必须以政府采购的程序进行。

4结论与展望

4.1结论

该研究以陕西省土地市场动态监测分析数据为基础，采用修正后的宗数比重测度法对陕西省所辖10个市的土地市场化程度进行了测度，通过研究得到以下结论：

①陕西省区域土地市场化水平差异较大，陕北、关中地区为高土地市场化水平，陕南地区为低土地市场化水平，10个市中榆林市土地市场化水平最高，安康市最低;

②陕西省整体土地市场化程度处于中等水平，非市场化和不完全市场化的供地方式在土地资源配置中占有一定的比例，土地资源配置的效率有待提高;

③陕西省区域土地市场进程中存在的问题表现为：一方面地方政府缺少为土地市场提供服务的意识，另一方面非市场化土地资源配置方式在土地供给中参与过多。应通过加快土地资源市场化配置、提高土地出让的市场竞争力等措施进一步加强陕西省土地市场化建设，充分发挥土地市场在土地资源配置中的决定性作用。

4.2展望

衡量土地市场化程度是一项很复杂的工作，采用单一的评价指标体系（土地出让交易情况）来测算土地市场化程度显然不够全面、客观。该研究采用的宗数比重测度法也存在一定的局限性，它未能考虑到以协议方式出让的不完全市场化的供地方式，事实上除划拨用地的供地方式外，其他类型的土地供应方式均能体现部分市场机制的调节功能，因此建立多指标的土地市场化程度评价体系、采用多方法测算应成为以后研究陕西省土地市场化程度的重点。

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