社会组织参与社区治理的路径探析

康志平

[摘 要] 社会组织是社区治理的重要载体和依托，是构建社会主义和谐社会不可忽视的力量，多渠道培育和发展社会组织、推动社会组织参与社区治理，增强社区治理力量，提升社区治理能力，已成为社区治理改革创新的重要内容。汕头市社会组织参与社区治理在制度体系建设等方面积累了一定的经验，但也存在社会组织结构失调、资金人才不足等问题，需要从政府、社会、社会组织等多角度探讨社会组织在参与社区治理过程中的路径选择。

[关键词] 社会组织；社区治理；路径；整合

[中图分类号] F740 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2019）03-0015-03

Abstract： Social organizations are important carriers and support for community governance， and an indispensable force in building a harmonious socialist society. It has become an important content of community governance reform and innovation in terms of cultivating and developing social organizations through multiple channels， promoting social organizations to participate in community governance， strengthening community governance force and enhancing community governance capacity. Shantou has accumulated some experience in the construction of community governance system with the participation of social organizations， but there are also some problems， such as imbalance of social organization structure and lack of funds and talents. It is necessary to explore the path choice of social organizations in the process of participating in community governance from the perspective of government， society and social organizations.

Key words： social organization， community governance， path， integration

社区是国家的基本单位，社区治理水平的高低在一定程度上象征着国家治理体系的完善程度。社会组织是社区治理的重要载体和依托，是构建社会主义和谐社会不可忽视的力量，在创新社会治理体系的大环境下，提升社区治理能力，必须积极培育和引导社会组织参与社会治理。

一、汕头市社会组织参与社区治理的现状

汕头市《加强和完善城乡社区治理的实施意见》颁布实施后，各种社会组织日益活跃在社区公益慈善、生活服务、文体活动、环境保护等领域。

（一）初步形成三级层面推动社会组织参与社区治理的制度体系

汕头市政府抓住经济特区独有的立法权优势，创建新的法律规范、出台多项社会组织参与社区治理的政策措施，从顶层设计上推动基层社会组织参与社区治理，初步形成了市、区县、街道（镇）社区（村居）三级层面推动社会组织参与社区治理的制度体系：2012年4月15日市政府正式颁布实施《汕头经济特区社会组织登记管理办法》，第一次把汕头市社会组织纳入到法制化、规范化管理的范畴。2014年12月在全国率先出台《汕头经济特区社会工作者条例》，开创了社会工作立法的先河，并配套颁布了《汕头市社会工作者星级评定办法（试行）》、《关于社会工作者继续教育的实施办法》、《关于在镇（街道）开展设立社会工作站试点工作的通知》、《关于建立镇（街道）社会工作专业服务常态化运作机制的通知》等创新性制度。2015年颁布了《关于进一步规范基层社会组织登记工作的实施办法》、《汕头市成立镇（街道）基层社会组织总会指引》等文件，为社会组织参与社区治理奠定了坚实的制度基础。

（二）社会组织参与社区治理成效显著

截至2017年5月底，汕头市正式登记备案的合法的社会组织总共4417个，其中市级社会组织623个，社会组织万人数8.19個[1]，相对2016年数量增加明显。各社会组织积极履行社会责任，结合自身业务特点为社区提供多样化的服务，在方便居民生活，丰富社区文化，维护社区安定等方面发挥了积极的作用。如汕头市龙湖区呼援通社工服务中心是区级政府购买服务的“长者救援队”，拥有200多名志愿者，采用粤东地区首创的远程呼叫信息化惠老模式，致力于为龙湖区老人提供全方位的服务。自2013年成立至今，呼援通开展的志愿服务多达110项，已成功挽救158位高龄长者的生命，累计服务里程达233万公里[2]。获得省市多个高质量奖项，如2018年被广东省评为“广东省基层社会治理创新优秀项目”、并荣获2018年“广东青年五四奖章集体”称号。汕头市存心慈善会、三元饭堂等社区志愿服务组织的高质量公益行动更是受到了社区居民的高度赞扬。

二、汕头市社会组织参与社区治理的困境

（一）社会组织数量增多、结构失调

本课题组的调查结果显示，2017年1月到2018年11月汕头市龙湖区社会组织共有55个，其中基层文化、教育、体育活动类25个，社区志愿服务类5个，企业维护权益类10个，慈善公益类社会组织12个，环境保护类2个，救援类1个。由此可见，汕头市社会组织数量的增加与社会组织的覆盖面并不成正比，社会组织的专业领域仍然主要局限在基层文化、教育、体育活动类、慈善公益类领域，社区环境建设与保护、社区灾害的防治与救援、社区网络信息化建设与优化等现代型社区服务组织数量相对不足，而精神慰藉、心理健康疏导、个体技能提升、社区安全管理、流动人口服务管理等领域的社区社会组织则完全处于空白状态，远远跟不上社区居民多样化、个性化需求的步伐，必然会影响现代社区治理的成效，影响社会组织在社区治理过程中整体效应的发挥。说明现阶段汕头市社会组织的发展仍处于初期阶段，系统性的顶层设计严重不足。

（二）社会组织的社会认同度不高

社会组织的公信力大小直接决定了其参与社区治理的可能性和有效性，但大多数汕头市社会组织的公信力不高，主要体现在以下几个方面。首先体现在政府层面，许多基层政府对社会组织在社区治理过程中的主体地位认识不清，导致在社区治理实践中，街道办事处和社区居委会只把社会组织看作社区治理中“政府失灵”的有益补充，只是街道办事处和社区居委会的“得力助手”，社会组织与它们的关系还停留在上下级的隶属关系中，而不是相互平等的合作伙伴。这使得社会组织不能对自身的优势资源进行整合，为社区居民量身定制多样化、个性化、精准化的服务。其次在社区居民层面，由于社区居民对街道办事处和居委会的服务形成了路径依赖，社区居民对社会组织能够给予社区哪些服务认识模糊，大多数居民认为社会组织只能为老年人提供娱乐服务，部分社区居民对社会组织能否提供优质高效的服务持怀疑态度。最后在社会组织自身层面，由于汕头市大多数社会组织还处于发展的初级阶段，社会组织规模偏小、管理机制体制不健全、缺少专业的优秀人才、资金不足是普遍存在的现象，这直接导致其为社区提供服务的范围过窄，质量过低。甚至有些社会组织从事非法活动，这些不良行为败坏了社会组织的整体声誉，如汕头市民政局在2016年撤销了46家非法社会组织，2018年公布了四批共11家涉嫌非法的社会组织名单[3]。

（三）社会组织资金、人力等方面的资源紧缺

随着社区治理改革的深入推进，汕头市政府对社会组织的培育和支持力度逐年加大，积极从多方面引导、推动社会组织参与社区治理，但是受自身财力不足的影响，政府投入的资金非常有限，远远不能满足社会组织高速运转的需要。2016年和2017年市政府分别投入80万元和125万元资助社会工作专业服务项目[4]，两年共资助了29个项目，平均到每个项目的资助费用只有几万元。社会组织服务的社区对象大多是弱势群体，即使收取一定的服务费用，也难以支付社会组织服务和正常运转的成本，没有稳定的资金来源是大部分社会组织面临的难题，少数社会组织主要依靠社会组织的发起人“自掏腰包”及自愿者自筹资金，据本课题组调查，汕头市某知名社区社会组织，工作人员基本福利薪酬大概在2500-5300元之间，这种薪酬水平根本不具有竞争力，志愿者基本是凭借高度的社会责任感在付出。社会组织经费不足，不但吸引、保留不了优秀人才，还必然导致大量社会组织人才的流失，自身经营能力得不到长足发展，极大地限制了服务的有效性、积极性和长期性。

三、汕头市社会组织参与社区治理的路径选择

目前汕头市社会组织在参与社区治理过程中面临着社会组织数量增多但结构失调、社会组织的社会认同度不高、社会组织资金人力等方面的资源紧缺等困境，从政府角度、社会角度、社会组织自身角度探讨社会组织在参与社区治理过程中的路径选择，迫在眉睫。

（一）政府要加强社会组织的顶层设计

社会组织的趋同化是对有限资源的极大浪费，社区政府应该定期从宏观层面对社区居民的需求变化进行全面调研，找出社区居民最需要的服务类型并加以细化，设立相应的服务项目，引导、鼓励成立相关的社会组织提供针对性的服务。政府要进一步转变职能，为社会组织创造更大的发展空间，拓宽购买公共服务的范围，让更多的公共服务由“政府主导”变为“政府购买、实施监管”[5]，社区社会组织要发挥自身的资源优势，动态地把握社区居民的需求，提升资源整合能力，为社区居民提供更多的便民利民服务。

（二）多渠道提升社会组织的公信力

街道办事处、社区居委会要与时俱进，重新认识和评估社会组织在社区治理中的重要性，摆正自己的位置，把社会组织与基层政府的关系由“附属”、“下属”、“伙计”关系转为“伙伴关系”[6]。基层政府要勇于放权，把对社会组织的管束变为引导和合作，利用实施服务项目的契机，积极引进先进地区的人力智力，为社会组织在参与治理社区过程中提供督导服务。社会组织要针对自身存在的突出问题，努力提升自身的公信力，以转变政府和社区民众对自身的看法，争取得到更多的认同：社会组织要力苦练“内功”，完善内部管理，建立规范化的运作机制，提升服务的专业化和能力，开展自律与诚信建设，增强运作过程的透明度，建立与社区居民之间的信任关系，赢得基层政府的信任与支持。

（三）提升社會组织资金、人力等资源整合的能力

针对目前汕头市社会组织在参与社区治理过程中人力、资金等资源紧张的现状，社会组织要提升资源整合能力。首先要加强对政府资源的整合，发挥政府的权威性和公信力为社会组织参与社区治理争取更多的优惠政策和资金资助；其次要整合社区企业资源，发挥社区企业的物质、资金优势，利用国家现行的企业实行纳税的社会奖励政策，以达到社会组织和企业的“双赢”；利用汕头侨资侨力丰富，民营经济发达的优势，社会组织要加强在资金方面的整合。再次要积极整合丰富的民间资源。在人才方面，利用汕头市慈善文化浑厚的优势，社会组织要积极推动广大民间志愿者参与到社区治理中来，力争做到专业的社会工作者和民间志愿者联合行动，既能提升社会组织服务社区的专业水平，也能为热心公益的爱心人士提供实现自我价值的平台。同时，社区的社会组织之间可以在人才和资源上互通有无，相互支持，节约成本。社会组织还要积极开展校企合作，充分发挥汕头市高校的人才优势。

[参考文献]

[1]刘谷婷.登记备案社会组织逾4400个[N].汕头日报，2017-07-10（2）.

[2]杨立轩.汕头唯一代表！呼援通获命名“2017年广东省“共青团员先锋岗（队）”[EB/OL].http：//static.nfapp.southcn.com/content/201801/26/c933394.html？from=groupmessage，2018-01-26.

[3]汕头市民政局.汕头市民政局关于公布第四批涉嫌非法社会组织名单[EB/OL].http：//www.shantou.gov.cn/mzj/1500/201808/3e50c291373148188bcc8164ea5ca0c0.shtml，2018-08-27.

[4]李炯标.欠发达地区社会工作本土化发展的社会基础探析——基于汕头市的调研[J].汕头大学学报（人文社会科学版），2018（3）：72-77

[5]邹海蓉，社会组织参与社区治理存在的问题及对策探析———以武汉市z街道为例[N].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2016（10）：89-91.

[6]邹婷.城市社区社会组织参与社区治理研究——以南京市鼓楼区社区社会组织为例[J].法制与社会，2018（3）：153-154.

[责任编辑：潘洪志]