环保组织参与环境公益诉讼的困境与出路

蔡佳华

摘要 当前我国正处于转变经济发展方式的重要时期，经济飞速发展的同时带来了一系列环境问题，环境公益诉讼制度应运而生。环保组织作为公众代表提起环境公益诉讼的主力军，其原告资格虽然已经被立法确认，但在环境公益诉讼的实践中，仍然面临着许多问题，制约环保组织提起环境公益诉讼的积极性。本文通过对上述问题的分析，提出相应的完善与应对策略。

关键词 环境公益诉讼 环保组织 原告资格

中国现正处在经济发展方式转变的重要时期，各类环境问题相继爆发。通过2012年新修订的《民事诉讼法》第55条，我国首次在立法上确立了环境公益诉讼制度。2015年新环境保护法第58条进一步明确了有资格提起环境民事公益诉讼的环保组织的范围。

我国环境公益诉讼经历了由无法可依，有法难依到现在有法可依，环境公益诉讼制度的框架已经基本建成。环保组织作为公众代表提起环境公益诉讼的主力军，其原告资格虽然已经被立法确认，但在环境公益诉讼的实践中，仍然面临着许多问题，制约环保组织提起环境公益诉讼的积极性。

一、实践现状及面临问题

（一）环保组织作为原告提起环境公益诉讼成本高昂

环境公益诉讼救济社会公共利益而不是个人利益，同时，只有与案件事项并无直接联系的环保组织才具有原告资格。环保组织与诉讼案件并没有直接的利益关联，但巨额诉讼费与零收益的结果形成鲜明反差，加之诉讼过程中要付出相当大精力，使得环保组织起诉之前不得不三思而行。

相对于传统民事诉讼来说，环境公益诉讼案件所涉金额高昂，环境损害鉴定费用等动辄成百上千万，环境公益诉讼案件中涉及到环境公共侵权损害赔偿类的诉讼请求涉及金额都非常高，相应的诉讼费用就很高昂。例如2017年“常州毒地”公益诉讼案中，原告“自然之友”和“绿发会”败诉，并共同负担案件受理费人民币189.18万。环境案件涉案金额通常高昂，诉讼取证难，耗费周期长，极大耗费人力物力，其难度远超于传统民事诉讼，律师费用注定高昂。环保组织提出环境公益诉讼更多的是出于公益性目的，其与起诉对象之间并无直接利益牵扯，并且并不能从审判结果中受益。高耗费与零收益的反差，与环保组织从事其他活动所获得的成为鲜明对比，环保组织在环境公益案件中投入的机会成本巨大。

（二）环保组织自身运行体制也具有局限性

1.环保组织大多没有固定的经费来源。环保组织是以保护环境为宗旨，不以盈利为目的的公益性组织，其资金最普遍的来源是会费，其次是组织成员和企业捐赠、政府及主管单位拨款。公益诉讼的费用动辄几十上百万，其中要投入巨大的精力和时间进行诉讼的调查取证出庭等一系列诉前准备，对环保组织来说维持这些费用也耗费较大。

2.我国环保组织普遍规模较小，组织人员大多兼职，对待周期较长的诉讼精力有限，相对于环境诉讼案件较长的诉讼周期来说，人手显然运转不开。

3.环保组织内全职人员工资水平不高，维护环境权益的积极性受到阻碍。

4.环保组织内人员专业程度不高，而环境案件大多涉及污染程度鉴定，调查取证等专业性问题，需要环境领域专业人员介入，而环保组织内相关人才较少，给参与环境案件增加了难度。

（三）公益组织举证存在困难

我国法律虽然规定环境侵权案件适用举证责任倒置制度，但证明有污染和破坏存在的责任仍然有原告承担，这对环保组织来说面临困难。

1.环境案件的调查取证往往涉及专业问题，需要较高的技术水平，有时需要借助高科技设备。环保组织中环境科学技术人员匮乏，环保领域中专业人才也少之又少，导致其调查取证的自身软实力不过关。

2.环保组织资金不充足，不足以在调查取证时引入高科技手段，例如对大气，水质污染等的监测工具，认定超标排污或者不合理排污时，缺乏技术手段对排污种类，渠道，浓度，毒性等参数进行认定，没有客观的数据作为支持原告诉讼请求的有力证据。

3.环保组织虽然是公益性组织，但是其起诉对象往往是大企业，大公司，双方处于不平等地位，一些案件的调查会涉及专利技术或者商业秘密，对方雄厚的资金以及错综复杂的政治关系也成为了阻碍调查取证的一大绊脚石，企业为了自身利益会想法设法阻碍环保组织的介入，双方信息高度不对称，致使调查异常困难，在诉讼中会因为收集信息少而面临败诉风险。

4.环境案件的相关实践中，当地污染大企业往往是当地经济的拉动者，地方政府为了提高GDP，搞政绩，会在环保组织介入之时想法设法阻拦，指使当地环保行政部门篡改，掩盖污染证据，这种包庇纵容行为使企业变本加厉制造污染，致环保组织取证更加困难，公共利益遭受更大损失。

（四）现行法律对环境公益诉讼原告资格仍然有过多限制

《环境保护法》规定了对污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的行为，社会组织可以向人民法院提起诉讼。新《环境保护法》第58条为提起环境公益诉讼的社会组织规定了3个条件：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;专门从事环境保护公益活动连续5年以上;无违法记录。而符合这3个条件的社会组织，有人统计，在全国总共不过300家，每个省、自治区、直辖市平均不到10家。

公民不具有提起环境公益诉讼的资格。司法实践已经出现公民以个人名义对危害环境行为提起诉讼，并且这种现象将会越来越多。但我国立法没有赋予公民个人环境公益诉讼的原告资格，这就意味着，公民个人不能对危害环境的违法行为提起诉讼，严重打击公民参与环境保护的积极性。

二、完善與应对策略

（一）将诉讼成本纳入败诉方承担范围

环境组织参与环境案件是源自于对公共利益的追求，虽然在诉讼中目的不在获利，但如果能通过规则构建，使环保组织在环境案件中的支出得到受偿，能使环保组织长期保持捍卫环境权益积极性的关键所在。败诉方承担与传统民事诉讼稍有不同，但此规则适用到环境公益诉讼中来仍然行之有效。在传统诉讼中，原告与案件有直接利益联系，而在环境公益诉讼中，环保组织对诉讼的态度全部依靠内部人员的社会责任感约束，加之兼职人员居多，组织内人员专业性不强，环保组织规模小，其也没有过多精力积极监督律师履行义务。对于环保组织来说，将高昂的诉讼费用和律师费用纳入败诉方承担范围，不仅能敦促其持有审慎态度提起公益诉讼，避免滥诉导致的司法资源浪费。同时减轻了环保组织的经济负担，使其长久保持参与环境案件的积极性。

（二）优化环保组织人力资源结构，探索建立环境专家资源库

环境公益诉讼涉及专业领域广泛，包括法学，环境学等，从前期考证，司法鉴定到后期的证据完善等，需要对多个学科进行综合考量和运用。因此环保组织在接纳入会成员时，要提高专职人员的比例，注重吸收一些环境领域专家学者，法律从业者等。通过此举能提高环保组织参与环境公益诉讼的水平，面临专业问题能更好应对。2017年3月，山东高院出台了《关于加强环境民事公益诉讼审判工作服务保障全省绿色发展的意见》，明确提出要建立环境资源专家库。由法院出面聘请农业、林业、渔业、土地等方面的专家，成立环境资源专家库，制定相应的环境专家库规定进行管理。在环境公益诉讼案件中，就环境资源案件中的重大疑难性问题，或者就生态损害的确定，修复治理等专业性问题，可以由环保组织向法院提出申请专家介入，法院核实后指定相关领域专家帮助环保组织解决专业性较强的问题。

（三）科学分配举证责任，减轻原告举证困难

1.要完善举证责任倒置规则。相较于普通民事诉讼主体的平等地位来说，环保组织力量有限，获得确凿证据能力不足。而且环境污染行为和损害结果关系尤其复杂，而被告实力雄厚，环保组织很难举证说明危害的存在，难以举证侵害行为及侵害行为与损害事实之间的因果关系。实行举证责任倒置，能减轻举证能力处于弱势的环保组织的举证责任，鼓励更多的环保组织出面维护环境公益，提高环保组织起诉积极性。

2.原告收集证据确有困难时，应适当给予政策倾斜，采用当事人主义与职权主义相结合原则。除法律规定应由对方当事人提供的证据之外，原告穷尽证据手段仍然没有办法获取与案件有关的证据，或者证据被被告恶意隐匿时，原告可以申请法院依职权调取。

（四）建立环境公益诉讼基金账户

环境公益诉讼案件中由法院判决被告败诉所交付的赔偿金统一划到环境公益诉讼资金账户中去，案件中存在明确受害人时，由受害人向当地环保局递交申请资料，由环保局审核后向法院申请从账户中支付。环保部门的职责是选定环境修复主体，制定修复方案，或者可以委托环境专家对修复方案进行评估，向法院申请拨付资金。对于环保组织来说，在提起环境公益诉讼时，对调查取证、专家咨询、环境监测、鉴定评估等必要费用的支付确有困难的，可以递交材料向法院申请从环境基金账户中划拨，来分担环保组织必要的诉讼成本。在后续的环境修复过程中，建议引入市场主体，通过招标的方式优胜劣汰，选择合适主体后，由专项基金账户支付修复费用。相应主体申请拨付资金请求被驳回时，可以参照民事诉讼中的上诉规则向上一级人民法院申请复核，人民法院内部对于基金账户的管理应当明确上级法院的監督作用。

（五）对社会组织的原告资格应当从宽把握

对社会组织的原告资格从宽把握的同时，可以适当扩大环境公益诉讼提起主体的范围。对环保组织来说，对环保组织的限制只需符合一点：非以盈利为目的提起环境公益诉讼。只要符合这一条件，即交由受理案件的法院从公共利益的角度审查，只要原告出于诚信且所诉环境案件属实存在即可受理，其他限制都可以适当放宽。对公民来说，环境保护涉及到每一位公民的根本利益，公民是最应该也是最有话语权的参与者，环境污染与每一位公民的生活环境息息相关，公民最能发现问题，也最有解决环境问题的诉求。因此，赋予公民原告资格并不存在公民提起环境公益诉讼积极性低迷的问题，至于公民参与案件的成本及专业能力问题，也可参照本文提出的环境基金账户及环境资源专家库办法来解决。

三、结语

尽管我国在维护环境公益问题上已经进行了诸多探索，并取得一系列成果，但环境公益诉讼诉讼制度适用上环保组织面临的困境，仍然反映出环境公益诉讼运行机制所存在的许多问题。立法司法行政相配合来弥补制度的空白和执行的阻碍，仍然道阻且长。