从统一监管到双峰监管：英国金融监管改革法案的演进及启示

陈斌彬

摘 要：近年来，各国在深刻反思2008年金融危机原因和总结本国金融监管内在缺陷的同时，亦纷纷推出了各式的金融监管改革法案。在这其中，英国的表现最为显眼和引入注目。其从2009年7月开始，就孜孜于探索本国金融监管改革方案的优化，并在《2000年金融服务与市场法》的基础上接连出台了《2010年金融服务法》《2012年金融服务法》和《2016年英格兰银行与金融服务法》三部修正法案，终以全新的双峰监管制度取代了先前以FSA为中心的统一监管体制。虽然金融监管并无“最优模式”可依，但英国在本轮改革中对宏观审慎监管和行为监管的重视，并从立法上新设专门机构分而治之的举措不但改进了以往只专注单个金融机构风险而忽视系统性风险的不足，而且突破了审慎监管与行为监管混为一体的窠臼，[JP3]极大提升了对金融消费者保护的层次。当前，我国的金融监管法亦存在着系统性风险防范缺失和对金融消费者保护乏力这两大软肋，英国的做法颇具一定的启示和借鉴意义。

关键词：统一监管;双峰监管;行为监管;审慎监管

中图分类号：D922.28文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2019）02-0085-11

人类历史上每次重大的金融危机，都会促使危机所在国对金融监管理论和实践进行反思。换言之，金融监管改革一向具有“危机引致”的历史特征。正是历次金融危机造成的市场崩溃和得以动员起来的强大社会力量促成了各国政府进行一次又一次的金融监管变革。2008年全球金融危机所引发的各国金融监管制度变革与重建的热潮就是典型的一例。迄今为止，危机引发的这股热潮仍方兴未艾，余波未了。在这其中，英国的表现最为显眼和引人关注。在历经危机给本国金融体系带来巨大冲击的锥心之痛后，一向以稳健性著称的英国政府也在社会政治压力下“破釜沉舟”般地对其金融监管机构设计及职责分配进行重大的调整，将危机前的“统一监管”变为当前的“双峰监管”，试图从源头上破解系统性风险监管缺失和金融消费者保护不足之困境。本文拟对英国的这一变革过程做一纵深的剖析和述评，并在此基础上挖掘新体制的闪光之处，籍以为我国时下正在进行的金融监管改革提供有益的镜鉴窗口。

一 以FSA为中心的统一监管：危机前英国金融监管体制缺陷之检视

统一监管作为一种金融监管组织结构，又称“单一监管”或“全能监管”，是与多边监管和双峰监管相对称的概念，意指由一个统一的机构实施对所有金融机构、金融产品和金融市场的监管。吴风云、赵静梅：《统一监管与多边监管的悖论：金融监管组织结构理论初探》，《金融研究》2002年第9期，第80页。该监管机构不仅要全面负责下辖金融企业的审慎经营、金融市场的安全稳定及系统性风险的防范，还要负责金融消费者权益的保护。作为全球率先采用统一监管的国家，英国的统一监管体制滥觞于1997年10月金融服务监管局（Financial Services Authority， 以下简称FSA）的成立。彼时在1986年“金融大爆炸”事件的影响下，英国金融业正从分业经营迈向混业经营，加之霸菱银行和巴林银行接连倒闭的负效应，朝野上下对当时英国施行的多边（分业）监管模式颇有怨言。根据英国《1986年金融服务法》所确立的“分业监管与市场自律相结合”体制，1997年之前，英国金融业实行的是“多边监管”，共有包括英格兰银行审慎监管司、证券与投资管理局、私人投资监管局、投资监管局、证券与期货管理局、房屋协会委员会、财政部保险业董事会、互助会委员会和友好协会委员会9家监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。于是，1997年5月刚上台的工党政府为顺应民声，竭力主张改革既有的金融监管体制，将包括英格兰银行在内的9家监管机构的监管权力剥离出去，统一转至新成立的FSA。接着，为了确保FSA统摄上述全部金融监管权力的合法性，工党政府又三度推动议会于2000年6月14日通过了《2000年金融服务及市场法》（Financial Services and Markets Act 2000），明文赋予FSA统一行使对银行业、保险业及证券業等金融业的监管职能，从而揭开了英国统一金融监管体制的序幕。英国《2000年金融服务及市场法》共有30部分，433条，有超过半数的条款涉及金融监管（如监管机构、监管体制、市场准入、资格认证、发行上市与金融服务赔偿等方面）的详细规定，本质上是一部金融监管法。无疑，作为全球金融业历史发展最为悠久的金融大国，英国统一监管的引入很快就成为许多国家竞相学习效仿的对象。有调查表明，截至2005年，全球至少有包括德国、日本、韩国、瑞士等46个国家或地区采取了统一监管模式。祁斌：《各国金融监管体系报告》，《当代金融家》2006年第10期。一时间，很多学者对之推崇备至，纷纷撰文称其代表了当时先进监管体制的发展方向，是应对金融混业经营的一种最佳监管模式。

然“世易时移，变法宜矣”，2008年金融危机的来袭使得英国多年来“引以为豪”的统一监管体制遭受了前所未有的压力和考验，并暴露出如下的两大问题与弊端：

（一）宏观审慎监管缺位

宏观审慎监管的概念最早提出于20世纪70年代，但直到2008年金融危机前并没有引起各国足够的关注。史建平、高宇：《宏观审慎监管理论研究综述》，《国际金融研究》2011年第8期，第66页。作为世界金融大国的英国亦然。虽然《2000年金融服务及市场法》规定英格兰银行专门负责制定货币政策和金融市场稳定，财政部负责监管框架及政策制定，FSA负责金融市场审慎监管，三方各有分工，但对宏观经济政策（财政政策或货币政策）和微观审慎监管之间可能产生导致系统性风险因素的宏观审慎上，究竟应由哪个机构执掌大局或三机构间应如何进行信息交换以应对此问题，该法付诸阙如。这就导致英格兰银行虽有稳定金融体系之义务，但缺乏相应的政策工具或手段;财政部虽有维护法规和整体制度框架的责任，但在金融危机发生时却缺乏公共资金的决策职责;而FSA虽为名义上的单一监管者，但法律也没有对其在宏观审慎管理中的角色进行清晰的规定，故其自创设以来只锁定于微观审慎监管，从未进行过宏观审慎管理。对此情形，英国银行家协会（BBA）描绘道，三方在危机爆发时，没有事先的有效沟通，以针对危机解释“最后贷款人声明”，致使大家均未能识别金融系统性风险问题和针对该问题及早采取风险降低措施。英国议会在2007年的年度报告中也指出，当年匆匆建立的FSA，虽然掌握了金融监管的大权，但其与中央银行及财政部的关系仍然没有得到充分的考虑和解决，在危机应对时出现了危机处理主导者的空缺，以致北岩银行事件发生时，受美国次贷危机的波及，2007年9月14日至16日，作为英国五大抵押贷款银行的北岩银行（Northern Rock Bank）发生了150年英国首次银行挤兑事件。大量储户在两天之内提现近20亿英镑，对英国金融体系的稳定造成了巨大的冲击。三机构相互推诿，预警迟滞，没有制定出行之有效的救助方案。事实确为如此，就在2007年9月北岩银行发生挤兑的前一周，FSA还一再坚称该行拥有14.4%的资本充足率，远高于《巴塞尔资本新协议》的要求，完全“具备清偿能力”。正是由于FSA的监管麻痹和未能及时的通报，导致英格兰银行的援救资金未能在第一时间拨付给北岩银行，从而引起存款人大面积的恐慌，酿成监管灾难。可见，英国统一监管体制应对危机失灵的一大症结在于对FSA出现监管迟滞和监管松懈如何应对并无明确的预警与解决方案。申言之，在该体制下，FSA实际上只是将先前多个监管机构置于其管理之下，其沿袭的仍然是以确保单个金融机构安全与稳健的微观审慎监管，并没有真正肩负起监管整个金融体系之权责，加之外部问责机制的缺乏，结果让彼时英国的系统性风险陷入无人识别和防范的危险之境，危机自然愈演愈烈。

（二）行为监管乏力

在英国，通常一项政府决定的通过需以一个独立委员会的报告为基础，再通过“白皮书”来阐明政府的立法意图，但FSA的组建是当时工党政府在上台一周内做出的决定，且未经任何征询民意或讨论的程序。这一仓促的举措，使财政部原本要设置一个独立于银行审慎监管的商业行为监管的计划被搁置，结果导致行为监管只能依附于审慎监管而交由FSA统一承担和行使。然而，行为监管与审慎监管目标各异：前者是以确保市场公正透明、保护金融消费者为目标;而后者则以保证金融机构稳健运行，关注金融机构的安全和健康发展为归依。故而在消费者与金融机构存在严重利益冲突的场合下，手握两种监管权限的FSA一旦平衡不周，就很容易陷入顾此失彼，伤及一方的监管困境。因此，包括经济学泰勒（Taylor）在内的很多学者一直对这两种职能合一的统一监管及其有效性提出质疑。同时，作为独立的非政府机构，FSA的预算主要来自对被监管机构的收费。这就决定了其可能会倾向于选择以比较合作方式实施审慎监管而置行为监管于次要地位。英国财政部在2010年报告中就批评FSA在金融危机发生之前，过度依赖对规则和指引教条的遵循，拘泥于金融机构的资本充足率、资产质量、贷款损失准备、风险集中度、流动性等审慎指标的安全上，而较忽略其经营行为对金融消费者的可能负面影响。事实上，FSA这种重审慎监管而轻行为监管的偏好早已为人们所揭发。英国爱马仕（Hermes）金融咨询公司董事马丁·伍兹（Martin Woods）曾撰文直陈FSA在查处受监管银行等机构的一些不实陈述、信息缺失或提供误导性信息等违法行为时，常以“违规销售”（mis-selling）简单处罚了之，结果使得部分银行家心生被“豁免”的侥幸心理，因为这些行为本来都足够归入欺诈或诈骗等刑事犯罪之列。同样，面对危机前北岩银行日益扩张的掠夺性抵押贷款业务，FSA非但没有对其损及消费者权益的风险进行早期预警与纠正，反而置若罔闻，默认了这种业务的合理性。为此，这位有识人士呼吁FSA应当树立起市场威信，让金融机构感到畏惧，否则依然执迷不悟，未来将看到投资者和消费者的信心受到进一步侵蚀。

二 从统一监管到双峰监管：英国金融监管改革法案的演进

（一）统一监管的强化：《2010年金融服务法》

虽然金融危机所揭示的上述监管问题，反映了危机前以FSA为中心的统一监管体制的诸多不足，迫使英国政府不得不进行反思和改革，但危机后英国改革的首选并非将统一监管体制推倒重来，而是选择对之进行“补丁升级”式的修补。2009年7月，为解决危机所暴露的上述监管偏颇，英国財政部发布了《改革金融市场》（Reforming Financial Market）白皮书，提出了危机后首份金融监管改革计划和方案。该白皮书对FSA在危机应对和英国整个金融监管系统提出了许多建议，主张在全面维持既有的以FSA为中心统一监管体制基础上将重点放在FSA监管职权的扩大与金融消费者权益保护的加强上。2009年11月19日，工党政府将白皮书的主要内容以法案的形式提交给议会审议。2010年4月8日，英国议会批准通过形成了《2010年金融服务法》。该法的最大亮点就是在《2000年金融服务与市场法》的基础上进一步扩大和强化了FSA的统一监管权力。具体有：在宏观审慎方面，增列“维护金融稳定”为FSA的法定监管目标，赋予FSA有权要求所有被监管者制定复苏及解决方案;在加强金融消费者保护方面，设立金融消费者金融教育机构，明令FSA负责调查“消费者赔偿计划”实施情况和采取相关措施;增加FSA对金融机构高管薪酬和卖空交易方面的监管权，包括制定被监管者薪酬政策的一般规定，要求当事人披露有关卖空交易的信息及在紧急情形下禁止卖空交易发生等。

由上可见，与人们想象的不同，《2010年金融服务法》非但没有抛弃，而且还维护和强化了危机前由《2000年金融服务与市场法》所确立的统一监管体制。究其因，统一监管体制乃是工党上台后的一大“杰作”。在当时工党政府看来，金融危机在英国的出现并非统一监管体制自身的缺陷，而是FSA自身的监管权责不明和监管松懈所致，故重整FSA才是避免危机重生的根本之道。在此认知下，工党政府必然会趁着新一轮大选来临和议会解散之际，想方设法利用其在议会占据多数的优势从立法上强化和扩大FSA的监管职责，促其能真正成为肩负维护英国宏、微观金融稳定和金融消费者保护的全能监管者，从而确保自己当初煞费苦心引入的统一监管模式能在人们“诟病”中得以延续。

（二）准双峰监管的形成：《2012年金融服务法》

诚如有学者所言，政党交替在英国监管方案发生逆转性变化的过程中起了决定性作用。廖凡、张怡：《英国金融监管体制改革的最新发展及其启示》，《金融监管研究》2012年第2期，第89页。与工党不同，2010年5月新上台的保守党和自由党联合政府则竭力反对以FSA为中心的统一监管体制，斥其成立乃因工党当年的草率决定，而非适应金融市场的发展特质，主张唯有对现行的金融监管体制进行更彻底改革，包括撤销FSA，赋予英格兰银行宏观审慎监管职责和建立专门的金融消费者保护机构，才能从根本上解决上述危机所暴露出的系列问题。为此，从2010年7月开始，保守党政府就陆续发布了《金融监管新方案：认识、焦点和稳定》《金融监管新方案：建立更稳定的体系》与《金融监管新方案：改革蓝图》等一系列金融监管改革方案。其中，《金融监管新方案：改革蓝图》较为全面阐析了政府监管改革的设想，并作为法律议案于2012年1月26日被提交议会批准。2012年12月19日，议会通过议案并经女王的御准形成了《2012年金融服务法》（Financial Services Act 2012），并于2013年4月1日正式生效，从而开启了二战以来英国最彻底的一次金融监管改革。

此次金融监管改革最引人注目的举措就是在监管架构上撤除了曾经作为英国银行业、证券业和保险业单一监管者的FSA，代之以独立的审慎监管机关和行为监管机关，也即新设立的审慎监管局（Prudential Regulation Authority，以下简称PRA）和金融行为监管局（Financial Conduct Authority，以下简称FCA）。其中，PRA是英格兰银行的附属机构，负责对所有银行、证券经纪商、保险公司及其他投资公司的微观审慎监管。其首要目标是通过对金融机构的有效监管，促进金融系统的稳定与审慎运行，并将金融机构对金融体系的负面影响最小化。在实现此目标的过程中，PRA需在英格兰银行或财政部的监督下，采取符合规定的行动;而FCA则完全独立于英格兰银行，对财政部和议会负责，主要负责包括银行、证券、保险在内的所有金融机构的行为监管，即对金融机构经营中出现的有损消费者保护、市场诚信和竞争的行为进行快速而果断的干预与制止。同时，在英格兰银行内部设立金融政策委员会（Financial Policy Committee，以下简称FPC），协助英格兰银行制定货币政策并实施宏观审慎监管。由于FPC拥有对政府宏观审慎政策工具的管控权，其可以通过识别和判断系统性风险来实现金融系统稳定性，从而弥补先前金融系统在整体稳定方面的监管疏漏。

可见，《2012年金融服务法》在监管体制变革上采用的是一种类“双峰监管”（Twin Peaks Regulation）模式。“双峰监管”一词最早出现在英国经济学家泰勒1995年发表的《双峰监管：新世纪的监管结构》一文。泰勒认为，金融监管的目标可以概括为两个：确保系统稳定（审慎监管）和保障消费者权益（行为监管）。两者在监管理念、思路和专业方面的要求完全不同。因此，政府不应将两者合二为一地置于一个机构之下，而应相应地成立两个相互独立的审慎监管机构和行为监管机构才能更加专业地实现上述的两个目标，即让前者负责维护金融系统稳定和确保金融机构的稳健经营;后者负责保护金融消费者权益和防止市场欺诈行为的发生。Michael Taylor.Twin peaks： A Regulatory Structure of the New Century.Center for the Study of Financial Innovation， London， December 1995.无疑，《2012年金融服务法》在监管框架设计上已非常接近泰勒所定义的双峰监管。其突破了以往审慎监管与行为监管混为一体的窠臼，将金融消费者保护职能从审慎监管机构分离出来，交由独立的FCA承担;同时又赋予英格兰银行宏观审慎监管者的地位，从而形成了英格兰银行（宏观审慎监管机关）、PRA（微观审慎监管机关）与FCA（行为监管机关）三足并立的准双峰监管体制。笔者之所以称此模式为准双峰监管，是因为泰勒提出的双峰监管原型，不仅实质上要求审慎监管与行为监管分离，还在形式上要求将微观审慎和宏观审慎放在一个审慎监管机构之下，从而与行为监管机构遥相呼应，形成双峰。显然，若从形式意义而言，这里的英格兰银行、PRA与FCA三足并立监管体制还不是严格意义上的“双峰监管”体制。

（三）双峰监管的正式确立：《2016年英格兰银行与金融服务法》

应该说，经过了两年多的运作实践，《2012年金融服务法》所确立的以英格兰银行、PRA与FCA三足并立的准双峰监管体制获得了朝野上下广泛的认可，并被实践证明是有成效的。这一点可从英国2014年来经济逐渐回暖，经济竞争力在全球排名上升的事实得到佐证。根据世界经济论坛2015年发布的报告，英国2014年经济竞争力在全球的排名从2012年的第11名上升至第9名。参见世界经济论坛，《2014-2015年度全球竞争力报告》，http：//www3.weforum.org/docs/Media/14GCR/WEF_GCRpr14_CN.pdf，[2017-07-27]。然而，随着2013年伦敦银行同业间拆借利率（LIBOR）垄断操纵案的全面曝光，人们发现该法案仍存在着一些有待改进之处：一是PRA作为英格兰银行的附属机构，其与FPC在审慎监管之间的协调成本依然偏大;二是英格兰银行的监管职责不断加重，亟需加强监督、问责和治理。于是，英国金融监管的改革步伐再次被往前推进。2015年10月14日，在财政大臣奥斯本（Osborne）和议会秘书詹姆斯（James）的联合推动下，英国政府向议会提交了针对《2012年金融服务法》的修正法案即《英格兰银行和金融服务法案》（Bank of England Financial Service Bill）。该修正案提出了两项主要改革建议：一是终止PRA作为英格兰银行附属机构的地位，将其整体并入英格兰银行内部，形成“审慎监管委员会”（Prudential Regulation Committee，PRC）;二是将英格兰银行内部的FPC升格为与银行董事会、货币政策委员会平级的独立委员会。经过半年多的立法程序和女王的御准，该修正案于2016年5月4日以《2016年英格兰银行与金融服务法》（Bank of England and Financial Services Act 2016，以下简称《2016年金融服务法》）之名正式生效。根据新法案，英格兰银行内部的组织架构由董事会、货币政策委员会、金融政策委员会和审慎监管委员会共同组成。相应地，英格兰银行除了作为中央银行固有的货币政策制定与实施职能和前述《2012年金融服务法》赋予的宏观审慎监管职能之外，还承接了PRA的所有微观审慎监管职能，成为真正意义上集宏微观审慎监管于一体的审慎监管机关，确立了自身在英国整个金融服务体系中的核心地位。至此，英国的金融监管体制也由2012年后的英格兰银行、审慎监管局与金融行为监管局三足鼎立变身为现在的英格兰银行和金融行为监管局二元并立的格局。因此，如果说2012年英国监管体制只是从实质意义具备了双峰监管的意蕴，或者说是一种准双峰监管的模式，那么2016的改革则从形式和实质两个方面宣告了英国双峰监管体制的正式确立。

三 现代金融监管的集大成者：危机后英国金融监管立法改革之评析

从危机后的2009年7月至2016年5月，历经近7年的时间，英国政府在《2000年金融服务与市场法》的基础上接连出台了《2010年金融服务法》《2012年金融服务法》和《2016年金融服务法》三部金融监管修正法案，完成了从统一监管向双峰监管的转变。虽然金融监管体制并无“最优模式”可依，尚需因时与因地制宜方能奏效，但英国此次精心打造的双峰监管体制则较全面总结和汲取了金融危机留下的教训：其不仅在原有微观审慎监管的基础上引入宏观审慎监管，实现了宏微观审慎监管的有机结合，而且还建立了专门的行为监管机构，实现了金融消费者保护与审慎监管的分离。可以说，英国的双峰监管在架构上较全面涵盖了微观审慎监管、宏观审慎监管与行为监管三个面向，堪称现代金融监管的集大成者。具体说来，英国这一崭新的金融监管体制具有如下的闪光之处：

（一）实现了宏微观审慎监管的有机结合

本轮金融危机对英国影响颇大的原因之一，就是宏观审慎监管的缺失，故而构建微观审慎与宏观审慎有机结合的监管安排已成为后危机时代国际金融监管立法变革的主旋律。这点在英国本轮金融监管改革立法中得到充分的体现。比如：《2012年金融服务法》就要求专司宏观审慎监管的FPC和微观审慎监管的PRA在运作上要相互协作，具体有：（1）赋予FPC在使用宏观审慎工具（如逆周期资本缓冲机制、贷款损失拨备等）时若涉及到一些传统微观审慎工具的使用时，这些传统微观审慎工具包括资本充足率、杠杆比率、流动性标准等。有权向PRA发出相应的操作指示。PRA有义务在合理时间内执行之，且必须就实施情况向FPC提交报告;Bank of England， a framework for stress testing the UK banking system， a Discussion Paper.Oct 2013.（2）规定FPC可以适时基于“遵循或解释基础”（comply or explain basis）对PRA和FCA的日常监管行为提出建议，以助于它们对特定类型机构和部门风险趋势的判断;（3）规定PRA的首席执行官是FPC的当然组成人士，并要求FPC在宏观审慎评估及决策的制定上，须将PRA近期提供的受监管机构的信息考虑在内。再如，《2016年金融服务法》將PRA纳入英格兰银行内部，更是开辟了国际央行历史上宏微观审慎监管于一体的先例。无疑，将宏、微观审慎监管机构都置于英格兰银行内部，就会使得两机构的信息共享成为了央行内部机构之间的直接对话。这必将有助于FPC与PRA的相互协作更为顺畅和高效，从而确保英格兰银行可以及时准确地获取和反馈危机中的必要信息，寻求宏观审慎和微观审慎监管的最佳契合点。现任英格兰银行行长马克·卡尼（Mark Carney）也极力称赞2016年新法案的出台，必将确保英格兰银行作为一个整体维护货币和金融稳定，从而更有效地促进英国人民的福祉。

（二）提升了金融消费者保护在金融监管中的地位

FSA的监管失败已证明将审慎监管与消费者保护这两个目标置于同一监管机构之下的不可兼得性。为此，《2012年金融服务法》新设了专门的行为监管机构FCA，使金融消费者保护成为独立于英格兰银行宏、微观审慎监管之外的又一个目标。实践中，FCA主要通过授权（Authorisation）、监督（Supervision）及强制实施（Enforcement）三种方式来保护金融消费者和防杜市场欺诈。授权主要是设定相关的市场准入标准，对不符合标准的金融机构或个人，FCA将拒绝其进入英国市场;监督主要是指采取主动、介入式（proactive and intrusive）手段进行专项检查，以确保消费者能够获得所需的金融服务和促使金融机构给予消费者公平待遇;而强制实施则是当FCA发现有金融机构或个人有不遵守FCA制定的规则时，会依据他们的行为对消费者利益、金融市场诚信和信心带来的威胁大小而采取相应的强制措施予以制止。Enforcement of FCA.https：//www.fca.org.uk/about/enforcement，[2017-12-05].此外，FCA还辅之以行政检查专员、金融服务赔偿计划等专门制度以保护消费者利益，并同FPC及PRA构建相关的责任机制，以增强市场透明度和公正性。可见，FCA的成立使得金融消费者保护职能被前所未有提升至与审慎监管相同的高度，从而保证了金融消费者的利益始终被置于新设机构的核心职责之中。进一步地，《2016年金融服务法》还在此基础上要求新成立的FCA推行高管证书制度（Senior Manager and Certification regime）以確保金融机构高管为其违法行为承担个人责任。无疑，这些举措将有效地扭转危机前英国金融监管中重微观审慎监管而轻行为监管的跛足格局。

（三）注重监管协调与制衡机制的设计

除了废止FSA、组建FPC与FCA等系列组织架构方面的大调整，晚近的英国在对各金融组织监管权力间的协调与制衡上也有不俗表现。比如，英格兰银行在此次金改中虽被置于金融监管的核心地位，拥有统一行使宏观审慎以及微观审慎监管的职能，但此种监管权也仅限于审慎监管，并不涵盖行为监管，与昔日FSA作为单一监管者的地位不可同日而语。即便如此，为提防其因审慎监管权力集中而出现类似FSA般的监管武断与监管松懈，《2016年金融服务法》第一部分第十三至十五条花了很大篇幅加强了对英格兰银行监督与问责方面的规定，包括允许国家审计办公室（the National Audit Office）随时对英格兰银行资金使用效率及影响进行审查;课以英格兰银行每半年向财政部汇报审慎监管和金融稳定方面进展的义务;要求英格兰银行在危机救援中涉及公共资金使用时，必须事先向财政部提供决策所需信息和接受财政部的指导。又如，虑及PRA与FCA可能潜存的监管目标冲突，《2012年金融服务法》要求两者必须签署一份监管备忘录，以此建立履职协调机制，使两者在各自开展监管工作时能得以掌握到彼此提供的信息并密切合作。而且，法案又进一步规定当PRA认为FCA的强制执行可能会使受监管对象无序倒闭或引发金融业的系统性风险之虞，则可对 FCA行使否决权。无独有偶，在制衡FCA权力的行使上，《2016年金融服务法》第二部分第十九条又赋予财政部随时有权通过书面形式对FCA的监管行为提出修正建议以维护消费者权益。

再如，虽然《2012年金融服务法》赋予FPC有权向PRA与FCA提出建议及指导，但同时又规定这种建议及指导不能针对受PRA与FCA监管的具体对象。毕竟，FPC的专长在于宏观审慎的评估，而非个案问题的判断。可见，同危机前财政部、英格兰银行和FSA之间以非正式《谅解备忘录》形式进行的自愿协调机制不同，此次英国金融监管改革不仅在协调内容上增加了相互制衡元素，而且非常注重用法律形式加以明文规定。这就意味着很多协调和制衡条款不再仅仅是君子协定，而是具有鲜明的法律约束力，议会和政府可以据此要求各监管机构强制履行和对之展开问责。

综上可见，立基于2008年危机留下的教训，英国的金融监管体制在从统一监管迈向双峰监管中的确得到了极大的优化，监管目标也因“双峰”（审慎监管机构和行为监管机构）的形成而变得清晰又有脉络。然而这种双峰监管模式的确立是否意味着英国的监管体制从此就可一劳永逸呢？笔者并不苟同。因为当年工党组建FSA和引入统一监管时，朝野舆论也是一片叫好，纷纷赞其代表了当时先进监管体制的发展方向。然而时隔不到10年，这个曾经令英国人引以为豪的统一监管体制又被新上台的保守党踩在脚下。其“立”与“废”几乎与两党执政周期同步。个中的原因确有危机的倒逼使然，但也不乏有政党执政理念差异和彰显执政业绩的政治动因。毕竟，相比工党而言，保守党在执政上信奉“分权与制衡”，更强调政府权力的有限性与公民的个人自由，故而对金融领域的垄断和权力集中有着本能的忌讳。更何况，任何改革都是有成本的。从统一监管到双峰监管，其将不可避免给监管机构、受监管对象等带来额外成本（如转换期的过度成本及新机构施行后的持续成本等），整体的监管绩效尚待观察和评估。而且，需要指出的是，在《2016年金融服务法案》颁布后不到一年，新首相特蕾莎梅一上台就迫不及待地推动英国于2017年3月16日启动了脱欧程序，而欧盟27国也已于2018年11月25日一致通过了英国“脱欧”协议草案，目前英国脱欧只等国内议会的最后表决，几成定局。环球网：《欧盟27国一致通过英国“脱欧”协议草案》。可以想象，一旦英国正式脱欧，英国金融法案势必又会做相应的调整和修改。而其后续如何的调整和修改势必又会对未来英国包括全球金融监管走向产生深远影响。因此，在笔者看来，当前的双峰监管只不过是英国在总结金融危机教训后对监管体制做出的又一次探索与尝试，或者说只是一个新监管起点的开始而已，断言其为危机后主要国家的改革方向似乎为时过早。有学者就从英国此次金融监管改革实践出发，推定双峰监管将是危机后主要国家的改革方向。吴云、张涛：《危机后的金融监管改革：二元结构的“双峰监管”模式》，《华东政法大学学报》2016年第3期，第106-121页。

四 以目标为导向的监管权配置：英国金融监管立法改革对我国的启示

由上分析可见，尽管危机后英国历经多年，煞费苦心，终在立法上以全新的双峰监管制度取代了先前以FSA为中心的统一监管体制，但这并不意味着双峰监管就无可挑剔。事实上，该体制也有很多问题亟待解决，比如宏观审慎政策如何执行，由谁执行，两个独立的监管机构在行为上有如何协调，等等。许多奇：《互联网金融风险的社会特性与监管创新》，《 法学研究》 2018年第5期，第32页。因此，监管体制本身并无孰优孰劣的必然理由，选择何种监管体制既取决于一国金融业的发展状况，又要受制于执政党对某一监管模式的偏好。就此而言，很难说英国现在的“双峰监管”十年后会不会同先前“统一監管”一样面临着被新执政党抛弃的命运。是故，笔者认为本轮英国金融监管立法改革对我国的参鉴价值倒不在于其组织外观所呈现的“双峰”之形，而在于其背后所蕴含的监管权法定的配置思路。这种法定的配置思路源自于每家监管机构只有为特定监管目标而非所有目标负责方能实现监管的专业性与有效性的思想认知。其具体表现为先明确特定的金融监管目标，然后以之为导向，通过立法将实现该特定监管目标的监管权力（如规则制定权、监督检查权、强制执行权等）授予专门的监管机构，接着再辅予相应的协调和问责机制以消解各监管机构潜在的监管权冲突。

无疑，与传统的以机构或以业务性质为导向的配置架构相比，这种以目标为导向（the objectives-based approach）的监管配置思路更为周延，职责更为明晰。其不仅兼具机构配置的整体性与功能配置专业性之优势，还能有效地消弭监管目标不兼容引发的监管重叠和监管疏漏，避免监管权向监管洼地倾斜。目前，我国的金融监管体制改革正在紧锣密鼓地进行当中。笔者以为，无论改革最终走向何方，监管权力的配置及其法定化始终是绕不过去的前置性和基础性问题，我国的金融监管立法不妨可以借鉴英国的思路，对之加以回应和完善：

（一）以防范系统性风险目标为导向，明确人民银行作为我国金融业宏观审慎监管机构的主体地位

如所周知，自1992年10月证监会成立以来，我国在金融领域上实行的一直是机构（分业）监管体制。在此体制下，囿于立法对监管畛域的授权规定，监管机构的权力边界是由被监管对象的类型所决定的。这就造成了无论是先前作为“三会”的银监会、证监会及保监会，抑或是当前新改制的“两会”即银保监会和证监会，它们关注的重点均是自身行业内单个金融机构的运营风险，而对有关跨市场、跨行业、跨机构的系统性风险不是漠不关心就是有心无力。无疑，这种分业监管思路在金融各行业经营界限清晰，风险敞口不大的初期，自有其合理性和针对性，但随着金融机构业务日趋综合化、尤其是在以互联网、云计算、人工智能、区块链等为代表的金融科技助力和推动下的今天，金融跨业风险不仅频发丛生，而且越发多样化、复杂化和膨胀化，出现了不同于“太大而不能倒”的“太多连接而不能倒”和“太快速而不能倒”的风险样态，故而仅靠各自的微观审慎监管显然是难以奏效。这就要求必须在各专业监管机构之上建立具有统筹功能的跨业宏观审慎监管机构。虑及人民银行作为我国的货币当局和最后贷款人，加之其在货币政策和支付清算系统中的固有核心地位，笔者认为由其承担我国宏观审慎监管职责应比“两会”更具合理性和科学性。事实上，近年来，党中央和国务院在很多场合多次提及和重申人民银行的宏观审慎监管职责。比如，2017年7月14日中央金融工作会议提出“强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”;2017年10月18日党的十九大报告要求人民银行“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”;2018年3月17日，全国人大在批准《国务院机构改革方案》组建银保监会的同时也公开宣布将拟定银行业、保险业重要性法律法规草案和宏观审慎监管制度的职责划入人民银行，并重申“强化人民银行宏观审慎管理职能，落实三个统筹，为打好防范化解重大风险攻坚战奠定重要基础”。由此可见，借鉴英国的做法，提升央行在金融监管中的地位已成为我国顶层设计的共识。既已如此，笔者建议我国不应停留在政策层面，而应在立法上尽早明确人民银行作为宏观审慎监管者的主体地位，赋予其享有向其他监管机构收集各种监管信息、开发各种宏观审慎监管工具、制定各种宏观审慎监管规则及防范与处置整个金融市场风险等方面的监管职权，以改变人民银行作为金融市场稳定机构“有名无实”的尴尬局面，实现宏观审慎监管与微观审慎监管的相得益彰。

（二）以保护金融消费者权益为导向，适度加强和统合行为监管，补齐监管短板

从英国新设独立的FCA以全面保护金融消费者权益的举措可见，金融监管的目标既要着眼于防范系统性风险以维护金融稳定，而且也需要维护金融消费者的合法权益。虽然迄今为止，我国已在“一行两会”内设立了相应的金融消费者保护部门，但这种机构监管的方法造成了金融消费者权益保护规则不一致、监管空白和重复、监管力量分散等弊端。周仲飞、李敬伟：《金融科技背景下金融监管范式的转变》，《法学研究》2018年第5期，第3-19 页。2018年6月全国各地因P2P爆雷而接连发生的投资者群体性维权事件就是上述弊端的集中投射。不仅如此，囿于所在监管机构的“地盘意识”与“父爱主义”，这些部门在机构内部的地位还一直低于相应的审慎监管部门，因为保障金融机构不倒闭显然要比保护消费者利益不受侵犯更为重要。以理财市场为例，以往的“三会”虽不否认金融消费者保护的重要意义，但它们各自颁发的监管文件往往聚焦于维系本部门金融机构的风险可控性及市场的系统安全性，而对消费者权利和金融机构的义务则鲜有清晰、完备的法律确认。季奎明：《论金融理财产品法律规范的统一适用》，《环球法律评论》2016年第6期，第101页。是故，为扭转现行“两会”长于审慎监管而弱于行为监管所形成的监管短板，当务之急，我国应在《人民银行法》《银行监督管理法》《证券法》与《保险法》等相关立法中强化保护金融消费者权益的目标，明确“一行两会”各自的消费者保护职责并设定专门条款规定消费者保护问题，以改变当前对金融消费者保护“口惠而实不至”局面。同时，在时机成熟时，我国也可以对“一行两会”中三个内设的金融消费者保护部门加以整合，并在此基础上联合消费者保护协会成立专门的行为监管局，使之从现有的审慎监管中分离出来，专司负责监管所有从事金融业务的机构的行为并执行与金融消费者保护相关的监管规则。如此，才能从根本上提升我国金融消费者的保护层次，补齐上述的监管短板，避免现行金融消费者保护的零散性与差异性，防止再度出现像e租宝、泛亚、钱宝等庞氏骗局到了“财去楼空”后再寄望维权索赔的尴尬。

（三）以减缓和消除监管权并立引发的监管推诿或监管重复为导向，强化监管协调和监管问责

在现有的分业监管模式下，虽然各监管机构都声称以维护金融稳定和保护金融消费者为目标，但在具体问题的处理上，受行业监管利益的驱使，它们经常会出现“恶意”的监管推诿或“过度”的监管竞争，从而诱发被监管对象进行“监管套利”，致使监管目标落空。为避免这种负面效应的出现，国务院虽在2013年8月就发起了由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，赋予人民银行为金融领域“牵头监管者”的角色。中国政府网：《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》，但如前所述，由于人民银行不拥有法律上的宏观审慎监管职权，无法在监管信息收集和共享上对彼时同处平级单位的“三会”形成有效制约，故而协调效果一直不彰。2015年8月我国证券市场上股灾的爆发就是典型的例证。为了破解部际监管联席会议这种“水平协调”的固有瓶颈，我国于2017年11月8日在国务院层面成立了“金融稳定发展委员会”（以下简称金稳委）用以专门统筹协调金融稳定和改革发展重大问题。虽然作为副国级单位的金稳委的协调是一种垂直协调，相比以往部际联席会议的平级协调具有层级上的权威性和优越性，然而迄今，金稳委的这种垂直协调地位、职责和职权仅有政策体现，缺乏法律的保障。这势必会使其职能的发挥陷入“师出无名”于法无据的尴尬局面。而且，职权法定本是依法行政的应有之义，故当务之急，我国的金融监管法理应对此作出回应，尽早对该委员会的成员组成、法定职责、協调职权及表决方式等进行规范明确，以确保金稳委当前的运作符合职权法定的基本法治要求，增强其金融监管协调的权威性与有效性。

当然，除了植入具有立法意义上的内部监管协调和制衡机制外，我国也应有必要在金融立法上学习英国强化外部监管问责的做法，包括推行监管信息公开与监管规则公开咨询制度，确保监管机构的信息能为公众所知晓;创建定期的监管监察机制，赋予金稳委对“一行两会”监管权力进行反约束和反限制;设置金融机构对监管措施的复议和司法救济程序，以追究监管机构的消极不作为或监管不当所应承担的法律责任。

五 结 语

从《2010年金融服务法》到《2012年金融服务法》，再到《2016年英格兰银行与金融服务法》，危机后英国的金融监管改革法案可谓一波三折，终以全新的双峰监管取代了统一监管。虽然金融监管本无“最优模式”可依，且英国的上述改革又带有很深的政治派别色彩，但英国新设专门机构分而治之的改革举措不但在监管内容上改进了以往只专注微观审慎而忽视宏观审慎监管的不足，而且还在监管框架上将行为监管机构从审慎监管机构中分离出来，极大提升了对金融消费者保护的层次。当前，为落实党十九大报告中提出“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力……健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”的要求，我国的金融监管法亦可参鉴英国的这种以目标为导向的监管权配置思路，着力在宏观审慎监管主体构建、金融消费者保护和金融监管协调与问责三大方面加以堵漏和完善。惟其如此，才能顺应后危机时代国际金融监管的变革趋势，避免金融监管改革成为部门利益你争我夺的工具，从而推进我国金融监管法制的现代化。