中小微企业金融扶持政策模式的国际比较

许必芳

（浙江中医药大学人文与管理学院，浙江 杭州 311402）

我国中微小企业数量众多，在国民经济和社会发展中发挥着极其重要的作用，在增加市场竞争性、吸纳就业、繁荣地方经济、培育企业家等方面均重大贡献。因此，我国各级政府十分重视对中小微企业的政策支持。改革开放40多年来，得益于各类型扶持政策的大力支持，我国中小微企业得到了快速的发展和壮大。但是，我国的中小微企业融资难度大、融资成本高等问题却一直存在，仍然没有解决。究其原因，一方面是由于政策内容不全面、政策定位存在偏差、扶持力度不够；另一方面是由于政策实施过程中存在问题，政策执行力较低，这对我国中小微企业的发展产生了一定的不利影响。

国外在中小微企业金融扶持政策领域的先行经验为我国提供了借鉴。因此，通过研究发达国家中小微企业的金融扶持政策模式及其政策发展的演变特征，有利于我国当前的中小微企业金融扶持政策的创新，提高政策绩效，将对今后制定和完善我国中小微企业金融扶持政策具有重要理论与实际意义。

一、国际中小微企业金融扶持政策的主要措施与典型模式归纳

（一）国际中小微企业金融扶持政策的主要措施

1、设立专门的金融机构。大多数国家把通过组建专业的金融机构，向中小微企业提供长期、低息的信贷支持作为一项重要扶持政策。依据政府出台的扶持政策，这些专门的金融机构可以从政府获得低息资金，因而其为中小微企业提供贷款的利率要低于市场利率。此外，一些国家的金融机构还向中小微企业提供商业咨询、市场信息，技术创新、合同谈判等方面的售后服务。例如，美国于1953年设立的小企业管理局(SBA)、日本于2008年组建的政策金融公库（JASME）等。

2、设立专项基金。各国政府还通过财政专项资金向中小微企业提供财政援助，主要包括鼓励中小微企业积极开展技术创新、增加就业岗位、降低市场风险等专项基金。各国政府在税收优惠、财政补贴、贷款援助、信用担保等方面对专项基金都有明确的优惠措施。

例如，德国设立“欧洲复兴计划特殊资产基金”。新成立的中小微企业可以通过贷款获得援助，贷款金额为4万元德国马克。第一、二年免利息，第三年至第五年享受2%、3%、5%的优惠利率，五年后按当时的市场利率计算。此外，德国设立中小企业发展基金，根据不同行业、不同地区和不同项目提供不同贷款限额。一般来说，最低补贴金额占总投资的5%，最高补贴金额不超过总投资的50%，凡符合条件的中小微企业可以向地方财政局申请贷款。[1]

3、提供政府贴息贷款。一些发达国家向中小微企业提供资金援助的重要形式之一就是以低于市场利率的价格向中小微企业提供贴息贷款援助，主要方式包括：贷款利息补贴、直接优惠贷款、贷款担保等。其中，贷款利息补贴是政府对中小微企业贷款的特别利息补贴，政府不仅补贴高出市场平均利率的部分，并对中小微企业的长期贷款给予优先补贴；政府优惠贷款主要解决中小微企业难以获得长期贷款的问题，政府通过设立专项基金或设立专门金融机构，选择符合要求的中小微企业发放贷款，为中小微企业提供长期低息贷款，此类贷款通常比市场利息低2%至3%；贷款担保的通行方法是政府设立专项贷款担保基金从而降低商业银行对中小微企业还款能力的担忧，改善中小微企业的信贷环境。例如，德国的德意志银行向新成立的中小微企业提供低息贷款，德国联邦政府则为贷款提供风险担保和利息补贴。

4、提供信用担保。为中小微企业提供信用担保是帮助中小微企业解决融资困难问题的有效措施。各国政府部门为中小微企业提供信用担保支持的具体方式有两种：一是通过政府资助或支持建立中小微企业信用担保机构，为中小微企业的商业银行贷款提供担保；二是由中小微企业共同组建集体合作制的合作担保组织，合作担保组织为会员提供贷款担保，政府为合作担保组织提供必要的财政支持和优惠政策。

2008年金融危机后，日本的政策金融公库发展“小企业信用保险系统”，为那些抵押品不足或不能达到信用贷款要求的中小微企业提供担保。担保的具体方式为：“中小企业信用保证协会”为商业银行等私营金融机构对中小微企业发放的贷款提供信用担保，日本政策金融公库对中小企业信用保证协会实施再担保，其担保的金额为中小微企业贷款金额的70%-80%，从而降低了银行、企业和协会的风险，非常有效地解决了金融危机发生后日本中小微企业融资困难、经营困难等问题。

5、提供风险投资。各国对中小微企业投资支持的主要做法是由政府专门的金融机构向科技型中小微企业提供金融援助或者政府与企业合作直接设立专门的“中小微企业投资公司”，对中小微企业提供风险投资。例如，1958年美国设立的“小企业投资公司计划（SBIC）”，从成立至今取得了巨大的成就，积极拓展中小微企业融资渠道，支持中小微企业发展。SBIC支持的对象主要为处于种子期和初创期，资金需求在30万-500万美元的小企业，私营风险投资公司与政府合作，加入由政府设立的小企业投资公司，其财务回报主要是通过股权参与的方式获得。

6、创设“第二板块”市场。“第二板块”市场也被称为创业板市场，是一个主要面向中小型初创企业，为其提供直接融资渠道，筹措企业发展所需资金，帮助企业扩展业务和发展壮大的证券市场。“第二板块”市场对促进中小微企业特别是科技型中小微企业的发展具有重要意义。因此，设立“第二板块”市场，支持中小微企业特别是科技型中小微企业在二板市场上市，扩大其融资渠道，是各国支持中小微企业直接融资的通行做法。目前，世界上大多数成熟的证券市场都有二板市场，例如，美国1971年设立的全美证券交易协会自动报价系统（NASDAQ）、日本于1998年设立的由日本证券业协会管理的加斯达克市场（JASDAQ）、并于1999年设立的创业板市场（Mothers）、英国于1995年设立伦敦证券交易所风险投资市场（AIM）、欧洲于1996年设立的欧洲易斯达克市场（EASDAQ）和欧洲新市场（Euro-NM）等。

（二）国际中小微企业金融扶持政策的典型模式

近年来西方各国政府开始加强面向创新型、技术导向型的中小微企业的金融扶持政策支持力度，主要有以下两种方式：一是直接的金融支持，二是间接的金融支持，具体见表1.1。

表1 .1 国外中小微企业金融扶持的典型模式

二、国际中小微企业金融扶持政策的演变特征

（一）调查研究方法与样本说明

本文选择美国、欧盟、日本作为研究样本，在梳理美、欧、日中小微企业金融扶持政策的基础上，从政策统计的角度分析美、欧、日中小微企业金融扶持政策发展的阶段性、政策的连续性和政策之间的关联性。期望通过对美、欧、日中小微企业金融扶持政策的演变特征进行总结分析，有助于我国当前的中小微企业金融扶持政策的发展及创新。

通过网络和文献收集这些国家和地区的历年中小微企业扶持政策共293项，其中美国政策样本75项，欧盟政策样本113项，日本政策样本105项。本研究收集的中小微企业金融扶持政策是指支持中小微企业融资的有关政策法规和措施，如，设立政府专项基金、提供贷款援助和信用担保、专门金融机构的设立、中小微企业风险投资、相关产业投资政策、创设“第二板块”股票市场、产权交易、公司债券发行等。

（二）美、欧、日中小微企业金融扶持政策的演变特征分析

本文对所收集的293项政策样本从时间、数量、内容、类型、对象、效果等多方面进行统计和聚类分析，总结归纳出美、欧、日中小微企业金融扶持政策演变的一般特征如下。

1、中小微企业金融扶持政策出台的数量呈阶段性增长

资本主义经济经历了自由竞争资本主义阶段、垄断资本主义阶段、第二次世界大战后的国家干预阶段。本文根据时间纬度把美、欧、日中小微企业金融扶持政策进行归类。结果显示各国中小微企业金融扶持政策出台的数量呈现阶段性上升趋势，表明各国政府越来越重视通过金融手段支持中小微企业。具体见表2.1所示。

表2 .1 美、欧、日中小微企业金融扶持政策数量分布

数据显示第二次世界大战后，中小微企业金融扶持政策出台的数量有了质的飞跃，呈现出大幅度的增长趋势。20世纪70年代以后，新技术革命使资本主义经济出现了转折，各国出现了生产、资本集中化和大型化的同时，也出现了生产和资本分散化、小型化的趋势，因此中小微企业的数量在不断增加[2]。20世纪80年代以后，得益于社会风险资本投资和政府政策性融资的支持，美国的科技型中小微企业获得极大成功，很多企业成长成为行业代表，电子、信息等新兴产业蓬勃发展。因此，各国政府也纷纷出台支持中小微企业技术创新、科技成果市场化、新兴产业发展、科技型中小微企业创业等的具有产业导向性的金融扶持性政策。

2、中小微企业金融扶持政策的针对性和时效性

在不同的经济发展阶段和不同的经济环境中，一个国家中小微企业扶持政策的目标、措施与其各自的实际情况相对应，政策具有较强的针对性和时效性[3]。

本文针对各国中小微企业发展过程中普遍遇到的三个重大挑战，包括，20世纪70年代的石油危机、20世纪90年代的新技术经济冲击下世界产业结构调整、2008年全球金融危机，研究美、欧、日政府在相应时期出台的针对性扶持中小微企业克服困难，持续发展的政策举措。

（1）20世纪70年代的石油危机。1973年爆发的石油危机使许多中小微企业生产成本高涨，经营陷入困境，面对急剧变化的国际支持环境，美、欧、日政府调整了经济政策，给与中小微企业有力的支持。金融扶持政策主要体现在美、欧、日政府提供了一系列直接降低中小微企业生产、经营成本的政策支持。例如，为了应对危机，20世纪70年代日本政府出台了一系列紧急金融政策，1973年连续出台《小企业等经营改善资金融资制度》和《国际通货形势变化下的中小企业紧急对策》、1974年出台《紧急中小企业金融对策》和《第二次紧急中小企业金融对策》、1977年出台《中小企业紧急对策》。1978年为了降低日元升值对中小微企业的影响，出台《关于中小企业日元升值紧急对策》和《日元升值情况下中小企业对策临时措施法》。英国政府于1977年9月成立专门的“利巴委员会”，在税收、金融、信贷等方面对中小微企业给予资金支持。

这段时期，各国政府还出台了旨在防止企业破产，合理并购，维持企业间公平竞争的政策，如美国1976年出台《哈特—斯科特—罗狄洛法》，1978年出台《破产改革法》；日本1977年出台《防止中小企业倒闭破产法》等。这些法律均有助于中小微企业更好的应对危机的挑战。

（2）新技术、新经济的冲击下，世界产业结构的调整。计算机技术、通信技术、生物技术等新技术的发明和发展，带来了分散化和小型化的生产趋势，在新技术、新经济的冲击下，世界产业结构逐步调整。针对经济环境的不断变化，美、欧、日政府对中小微企业扶持的政策措施也进行了调整，科技型中小微企业成为重要扶持对象，通过金融手段及资金支持中小微企业技术创新，支持高科技产业发展成为各国政策的重心。

美国出台了一系列促进中小微企业技术创新法律，取得了极其显著的效果。包括：《小企业创新发展法案》（SBIDA)（1982）、小企业技术创新研究计划（SBIR）（1983）、《技术竞争力法案》（1987）、《加强小企业研究与发展法案》（1992）等。欧盟为了促进各成员国中小微企业的技术创新，20世纪90年代欧盟理事会通过了一系列的下法律文件，包括《关于在经济竞争中充分发挥中小企业(含手工业企业和小小企业)的经济活力和创新潜力的决定》（1994）、《关于中小型工业企业与技术创新的决定》（1995）、《关于促进中小企业技术创新和鼓励中小企业参与科学研究、技术发展和应用的详细计划》(含附件)（1999）等。

（3）2008年全球金融危机。针对2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机，美、欧、日政府的中小微企业金融扶持政策的重点体现在为中小微企业提供贷款援助、稳定并提高中小微企业经营能力等方面。日本从2008年10月开始，面向全国的中小微企业实施总额高达6万亿日元的“紧急担保制度”，该制度为金融机构向中小微企业的融资提供100%的担保。2008年12月，日本政府又通过了《金融机能强化法》修正案。根据该法案，日本政府可以向陷入经营困境的金融机构注入公共资金，用以改善银行的财务状况，确保中小微企业能获得必要的贷款[4]。

2010年9月，美国国会通过了《2010年小企业就业法案》，该法案在强化美国联邦小企业管理局（SBA）的传统贷款项目的基础上，实施了两个新的融资项目：各州小企业信贷计划（SSBCI）和小企业贷款基金（SBLF）。根据该项法案，美国政府实施了一个总金额高达300亿美元的贷款项目，并减免中小微企业税费120亿美元,有力扶持了美国的中小微企业发展。

3、中小微企业金融扶持政策具有持续性和关联性

美、欧、日中小微企业金融扶持政策在具有针对性和时效性的基础上，其政策同时具有一定的持续性和关联性。其针对中小微企业的金融扶持政策可以解决中小微企业发展过程中遇到的普遍问题，又可以随着中小微企业发展需求的变化而不断调整完善。

美、欧、日的中小微企业金融扶持政策经过多次反复修改、修订，趋向完善。例如，日本中小企业基本法1963年制定，分别于1973年、1999年两次修订；美国小企业法1953年制定，分别于1958年、2001年、2004年、2016年修订4次；日本中小企业现代化促进法1963年制定，分别于1969年、1973年、1975年修订3次。

美、欧、日的中小微企业金融扶持政策之间往往相互联系，具有一定的关联性，共同作用。例如，日本的《商工协同组合法》（1946），《中小企业协同组合法》（1949），《关于根据协同组合法的金融事业的法律》（1949），《商店街振兴组合法》（1962），《商工组合法》（1999），这几项政策的内容相互关联的。美国于1982年7月通过《小企业创新发展法案》（SBIDA），次年建立了小企业创新研究计划（SBIR），并于1992年创建小企业技术转移计划（STTR），作为SBIR项目的补充，这些政策均有助于帮助美国科技型中小微企业融资。

研究发现，各国中小微企业金融扶持政策不仅仅是具有简单的关联性，而是体现在内容的不断深化和调整完善。随着经济环境和社会环境的不断发展变化，中小微企业的需求和面临的难题也在随之不断地变化。一项扶持政策可以通过不断地调整、深化、完善，持续满足中小微企业的需求，这也在一定程度上说明了政策制定的成功。

4、中小微企业金融扶持政策的类型多样化

各国对中小微企业的金融扶持政策的类型、手段逐渐呈现多样化的特点。20世纪70年代和80年代的各国对中小微企业的金融扶持往往以直接财政补贴为主。到20世纪90年代，各国开始转向拓宽中小微企业的融资渠道，改善中小微企业的融资环境。把收集的美、欧、日对中小微企业的金融扶持政策数据按照直接融资和间接融资两种模式划分，直接融资政策包括“第二板块”市场、金融债权、创业投资、风险投资、私人投资等；间接融资政策包括政府提供贷款援助和提供信用担保等。从美、欧、日政府出台政策类型的数量分布看，主要集中在专门的金融机构设置、贷款援助、信用担保、创新创业、投资扶持这五个方面。其中，优惠贷款占27.65%，机构设置占24.91%，创新创业占15.36%，投资扶持占10.58%，信用担保占9.56%，具体见表2.2所示。

表2 .2美、欧、日中小微企业金融扶持政策的分类分布

从表2.2中可以看出，美、欧、日中小微企业金融扶持政策的重心是优惠贷款援助和中小微企业相关政策机构及金融机构的设置，共有154项，占总政策数量的52.56%，这说明美、欧、日对中小微企业的金融扶持政策是以间接融资模式为主，通过设立专门的中小微企业扶持机构，采取各种措施评估和加强中小微企业的信用等级，通过专门的金融机构对符合条件的企业提供贷款援助。

但必须指出的是，直接融资在美国中小微企业的融资方式中占有重要地位。依托美国小企业投资公司计划（SBIC），企业可以通过区域性或全国性的各级证券交易所获得所需资金。同时，美国倡导多渠道融资，如直接的股权融资、众筹融资等。2012年美国政府出台了《促进创业企业融资法》，为美国的中小微企业众筹融资提供了良好的法律依据和经营环境，让大量的中小微企业利用这种模式解决了融资难问题[5]。

5、政策重心逐渐倾向金融扶持科技型中小微企业的创业创新

在所收集的政策样本中选取1991年至2016年这26年的政策共156项，从美、欧、日政府出台政策类型的数量分布看，政策重心主要集中在贷款援助、创新创业、机构设置、信用保证四个方面。其中，提供优惠贷款政策43项占27.56%，创新创业政策39项占25%，机构设置19项占12.18%，信用保证18项占11.54%。扶持有发展前途的科技型中小微企业的创业和创新，并为其提供融资支持成为各国政府扶持的重要领域。具体见表2.3所示。

表2 .3 1991～2016年中小微企业金融扶持政策各类型数量及百分比分布

20世纪90年代开始，美国出现信息经济为代表的新经济热潮，政府增加了对科技成果市场化、个人创业、IT企业发展的政策支持。美国政府设立的小企业发展微型贷款项目（MLP），中小企业技术创新研究计划（SBIR）等，资助个人创业性就业以及中小微企业开展技术创新，用以鼓励更多年轻人和技术人员创业，创造更多的就业机会。日本在21世纪初设立了中小企业技术创新基金，积极鼓励和支持中小微企业开展技术创新。欧盟也通过研究与技术开发框架计划对中小微企业进行资金支持。近年来，美、欧、日的中小微企业扶持政策从早期支持新技术研发，逐步向科技成果市场化、市场营销及开拓、培育孵化器等方面转变。扶持政策更加关注创新环境、技术转移、企业家创业、新技术产业、区域创新系统等。这类政策重视扶持处于生命周期早期阶段的科技型中小微企业，努力提高这类企业的发展潜力。其政策目的，一方面是为了促进人们通过创业实现自我就业并增加就业机会，另一方面是为了促进中小微企业技术创新，提高中小微企业自主创新能力，增强中小微企业的竞争力乃至国家的竞争力。

三、促进我国中小微企业金融扶持政策发展的对策与建议

美、欧、日中小微企业金融扶持政策的发展模式及演变特征给中国的政策设计提供了重要的启示。

（一）宏观层面

从国家宏观层面看，应将对中小微企业的扶持纳入国家重大战略，构建全面的金融扶持系统，对中小微企业进行长期性、协调性、系统性的扶持，真正促进中小微企业的发展。在中小微企业金融扶持政策的制定、颁布和实施中，强调政策的推出时效，注重多种政策组合和叠加效应，强化中小微企业金融扶持政策与其他政策协同效应，并对扶持政策的执行加强监管，构建有中国特色的中小微企业金融扶持政策体系。

（二）中观层面

从产业中观层面看，应在高附加值产业内部的结构升级和优化加大金融扶持力度，通过扶持科技型中小微企业作为产业结构升级的推进器，助推传统产业转型升级。加快科技型中小微企业金融服务方式创新，进一步引导金融机构增强金融服务理念，扩大业务范围，增强服务功能，为中小微企业提供特色金融产品和服务。

（三）微观层面

从企业微观层面看，应通过金融制度创新和市场机制，推动中小微企业的持续创新和成果市场化。政府应该充分发挥其在金融领域的引导作用，通过创新基金、科技成果转化引导基金等资金渠道拓宽中小微企业融资渠道，通过资金的间接引导作用，整合金融资源，引导金融机构、中介机构、科技型中小微企业等主体形成多元金融环境，搭建多方参与的金融服务平台，完善金融基础设施与制度建设，推动科技型中小微企业创业创新及其成果的市场化。