新时代国家审计目标的选择研究

蒋文春 林雪峰

【摘 要】理论上，国家审计目标是实施国家审计工作的起点。根据委托代理理论，审计部门根据人民群众的需求，来实施国家审计工作。中国正处于经济发展的转型期，人民的需求也发生着变化。在新常态下，应该顺应时势、掌握国家治理的需要、制定切实可行的审计目标，对于国家审计乃至国家治理都有着重要的意义。因此，本文从国家治理的角度出发，探讨了当前国家审计目标应如何定位，找准人民的真正需要；以及达到国家审计目标的实现机制和国家审计工作的重点内容。

【关键词】国家审计目标；国家治理论；实现机制；委托代理理论

一、引言

审计目标是指在一定的政治经济环境下，审计机构或审计人员在实施审计行为时所期望达到的理想境地或实现的最终目标。国家审计目标的制定前提，是以保障人民群众的利益为根本目标，需要政府审计人员的独立性、专业胜任能力为其保驾护航。准确的政府审计目标定位保证着国家发展方向正确不偏移。在不同的历史时期下，政府要根据国家治理的需要动态的调整政府的审计目标，在同一时期的不同国家，或者是在同一国家的不同历史时期，国家审计目标是不一致的。在时代发展迅速改变的环境里，我国正处于社会经济发展转型期，在十九大报告中习近平总书记指出国家的主要矛盾发生了转变，对于促进经济健康有序的发展，保证人民权益不受侵犯，如何在动态的变化中定位政府的审计目标的非常重要。

二、文献综述

在定位国家审计目标时，是一定要考虑特定的环境背景的。国家审计目标的确定是来源于国家治理的目标，以及人们对国家治理的要求，他是国家审计与特定环境背景互相联系且互相作用的产物。（谢盛纹，2012）[1]。美国审计署GAO将国家审计的目标定义为“确保美国人民的福利和财务安全”、“帮助政府转变角色”。审计署发布的《国家审计准则》也明确了我国的政府审计目标，要求国家审计部门对被审计单位财政收支、财务收支以及相关的经济活动进行监督，保障经济活动的真实性、效益型和合法性，从而才能确保国家经济和社会健康发展。不同的政府主体，根据国家治理的需要，确立了不同的国家审计目标，也对政府审计工作提出了不同的要求。但是，二者均认为国家审计目标要保证国家财务收支的安全。

目前，关于国家审计目标的主要观点有经济监督论、委托代理理论、免疫系统论和国家治理论。不同审计论断对国家审计本质的理解不同，必然会影响他们对审计目标的看法（谭劲松，宋顺林，2012）[2]。但是，审计行为活动的出发点和归宿点都定位在了审计目标，国家审计活动被公认为是审计工作的逻辑起点，也是国家审计发挥职能的大前提。国家审计的本质目标认为是促进国家主体受托责任的全面且高效的履行（蔡春、朱荣、谢柳芳，2011）[3]。经济监督论认为国家审计目标是确保财政收支的真实性、有效性和合法性。随着社会的进步，政府的支出大幅度增长，加上人民要求审计透明，审计监督论已经不能完全涵盖国家审计的本质，国家审计被期望在经济性、效率性、环保性、效果性和控制性等方面开展审计工作（王海兵，2013）[6]。国家审计的“免疫系统论”是在2012年被提出，把国家治理比喻为生物学里的大系统，将国家审计比喻为内生的“免疫系统”，在国家政治制度中扮演着不可缺少的重要组成部分，具有预防、揭示和抵御功能。（刘家义，2012）[8]。“国家治理”论是对审计本质认识的超越和升华（谭劲松，宋顺林，2012）[2]。根据需求提供相应的供给，才能在最大程度上满足消费者，这是经济学的理论，在国家审计这里同样适用。我国正处于国家治理论阶段，他是对监督论、免疫系统论的发展和补充。（王海兵，2013）[6]。国家审计目标是国家审计行为活动意欲达到的理想境地或状态，随政府职能转变而变化。国家审计是服务与国家治理目标的，随着社会环境的变化，也应及时更新对国家审计目标的认识。

综上所述，国家审计目标与时代背景是分不开的，我们需要及时更新和定位国家审计目标。在新常态下的中国，面临着一个特殊的转型阶段，我们更需要重视国家审计目标的选择问题。因此，本文将以国家治理论为基础，研究我国目前关于国家审计目标的选择问题。

三、当前国家审计目标的定位研究

国家审计目标从层次上划分，可以分为总体目标、具体目标和项目目标。国家审计的总体目标是以国家治理的需要为基础，基于委托代理理论，国家审计机关代理人民群众监督政府部门的行为。政府总体目标提供的是工作方向，具体目标和项目目标是围绕其展开的。

国家审计具体目标，系统地说，因为公共受托责任关系的深化，国家审计详细目标要化分为六个转变时期：（1）基本的合法、合规的鉴定；（2）符合法律、符合法规的真实公平的鉴定；（3）符合法律、法规的真实公平和经济性的鉴定；（4）符合法律、法规、真实完整的经济性和效率的鉴定；（5）符合法律、法规、真实完整的经济效率和效果的鉴定；（6）符合法律、法规、真实完整的经济效率、效果和环保的鉴定。

基于国家审计工作的侧重点不同，可以按照审计项目划分。政府审计的项目目标是国家审计具体目标的实现形式。

根据上面的表格显示，财务审计和绩效审计是很多国家最高级别审查部门的常规业务。按照财务审计和绩效审计举例来分析国家审计目标的发展趋势。

（一）财务审计目标

财务审计主要是对财政收支的真实性和合法性进行监督和检查。对于财务审计目标，最高审计机关国际组织《审计准则》（1995）、英国《财务审计指南》（2003）、加拿大《年度審计手册》（2003）、美国《一般公认国家审计准则》（2004）和中国的《审计法》（2006）等都进行了规定。有关财务审计目标的代表观点如下：

像上面的表格显示，财务审计的对象包含符合法律性、符合法规性或具有真实性的鉴定，都隶属于公共受托责任的要求。相应地，财务审计的理论目标可以分解为合规性审计目标和真实性审计目标。

（二）绩效审计目标

绩效性审计是被审查对象的资产或收入支出等活动的经济性、效率性、公平性和环保性进行的公开的监管评估和鉴定行为。

如上面的表格显示，绩效性审计目标包含经济性、效率性、效果性的鉴定，它属于结果性公共受托责任的规定。对应的，绩效性审计的理论目标可以划分为经济性审计目标、效率性审计目标和效果性审计目标。

四、新常态下国家审计目标的实现机制

（一）独立性是国家审计目标实现的前提条件

独立性是国家审计机关及审计人员在开展审计工作时应该保证的大前提。独立性要求审计机关和人员在整个的审计过程中，均要与被审计单位保持相对的独立，制定计划、实施审计工作时必须保持客观、公正、公平的态度，同时要站在第三方的角度上，增加审计过程中的不可预见性。审计独立性和审计目标必须是同时存在并且相辅相成的，审计独立性保证审计目标完成的真实性，而审计目标更是审计独立性存在的意义；二者之间互相支撑，才能保证国家治理目标的实现。

（二）专业胜任能力是国家审计目标实现的根本保障

专业胜任能力不仅是对审计人员提出的基本要求，同时也是督促国家审计准则的制定与更新。专业胜任能力是保证国家审计机关按照相关的执行准则、制定审计计划、实施审计程序，从而高效的完成审计工作，达成审计目标。专业胜任能力对完成国家审计目标起着保障的作用，专业胜任能力直接决定了审计目标的实现程度。对于不同能力的专业审计人员，应该被委派到适合他的相关领域和业务中，做到“物尽其用”。同时，在业务和准则的不断变化下对审计人员的要求是不断加强学习和巩固自己的知识储备。

（三）国家审计规范是国家审计目标实现的指路航标

国家审计规范包括审计准则和审计标准，具体包括《审计法》、《审计法实施条例》和具体规定、条例等。审计规范规定了审计目标预期要达到的目标，整个的审计过程都要符合审计规范，不仅包括审计人员的专业水平、审计作为第三方的独立性、而且制定的审计程序、最后出具审计报告的质量要求都来自于审计规范的要求。国家审计规范的制定是影响审计目标的制定，审计规范指引着审计目标制定的方向。国家审计规范的更新和完善是随着国家发展的脚步，根据国家治理的需要，从而增强国家审计机关发现与报告重大问题的能力。

（四）国家审计报告是国家审计目标实现的最终途径

国家审计报告是审计工作的最后产物，国家的审计报告与政府的审计目标是辩证统一的。国家审计报告是在审计人员根据国家审计准则、制定审计计划、实施审计程序、取得相关且可靠地审计证据后，及时的对被审计单位存在的问题和改进方法等出具的审计意见、最终形成审计报告。审计目标的最终结果就是审计报告，没有出具审计报告，审计目标谈不上实现。审计目标的实现形式寄托在审计报告中，国家审计报告是政府审计目标的实现的途径，反映在文字表述上，提供的审计信息和建议，最终反馈在国家审计目标的制定上；同时，国家审计目标又对国家审计报告提出要求。

五、新常态下国家审计目标的重点

（一）强化经济环境下审计工作的运行，切实落实国家惠民政策

国家最基本的职能就是为人民提供服务，提高人民的满意度，同时提高人民生活的水平。国家制定的惠民政策，在预期实现的目标与实际达到的效果之间有一定的距离，那么国家审计在这个过程中就要充分发挥其对重大政策落实的监督作用。结合人民群众的根本要求，牢牢把握国家对审计工作的总体要求和战略部署，并将政策落实作为工作重点，加强对审计结果的合理、全面运用。国家审计要实施跟踪审计，保障惠民政策能够落地生根发芽。

（二）强化对资源环境审计，为生态文明建设保驾护航

经济新常态下，我们强调环境的可持续发展，绿色的生态环境逐渐成为人民追求生活品质的目标。审计机关在执行审计工作中，应以生态文明建设为工作导向，落实资源环境审计政策。首先，应加强环境安全与保护方面的审计监督，加大对于环保资金使用情况的揭示；其次，对于生态建设的审计监督工作，应加强对绿色资源能源、节能减排等专项资金的监督审计；此外，重点加强基层资源开发利用方面的审计监督，杜绝资源无序开发、破坏或浪费等问题的发生，推进基层资源保护和合理开发等规章制度的制定和落实。

（三）把握基层政府内部审计的着力点，加快新型城镇化建设

城市乡村的资源分配和两极分化现象是基层政府工作的重点。要做好城镇化建设，首先，应该重视农村的基础设施建设的审计。建立项目流程计划，重点关注有关需求资金的筹集，资金筹集之后的流向，是否有贪污、舞弊的行为。其次，着重于有关涉农资金项目的资金流向。定期接受国家审计或财务部门委托的事务所单位进行监督，时时监控所有资金的走向。最后，关注政治动态。时刻关注国家政策，相对于农民的利弊，并且及时作出分析。农村面积大、农民知识水平底，是目前我国农村的现状，关于农民的重大项目的制定和决议，审计部门应从人民利益的根本点出发，加强理论知识，改善现状。

（四）强化经济责任审计，保障改革成果惠及民生

把实现全面建设小康社会作为我们的奋斗目标，必须从基层做起，国家在加大对基础建设的投资时，政府审计更应该实行经济责任审计。首先要加强党风廉政建设，建立健康的政治环境，发挥审计监督作用，监督所有人员履职尽责，不要拿着百姓的资源，浪费百姓的资源，把工作做到有效、便民。其次要开展对干部任期的经济责任审计，把所有工作人员纳入经济责任审计对象，更要加强对主要的负责人具体事件的审计，尽量将政府审计工作透明。最后要明确责任划分，严格遵守工作流程，以便互相监督、互相勉励。依据实际情况，使审计评价的依据“用得准”、结论“立得住”。

【参考文献】

[1]谢盛纹.2012.国家治理视角下的国家审计目标与对象.当代财经，4：122-128

[2]谭劲松，宋顺林.2012.国家审计与国家治理：理论基础和实现路径.审计研究，2：3-8

[3]蔡春，朱荣，谢柳芳.2011.批判性思维与审计专业判断.审计与经济研究， 26（06）：10-19

[4]李宇立，郑石桥. 2015.国家审计目标--理论框架和例证分析.会计之友，7：114-121

[5]李尧佳.2016.影响国家审计目标实现的因素.审计与理财， 3：13-14

[6]王海兵.2013.国家审计参与国家治理的理论基础和路径选择研究.湖南财政经济学院学报，145：21-36

[7]郑石桥，安杰，高文强.2013.建设性审计论纲--兼论中国特色社会主义国家审计.审计与经济研究，4：13-23

[8]刘家义.2012.论国家治理与国家审计.中国社会科学，6：60-72+206

[9]高存弟，史维.2003.國家审计的发展趋势研究.审计研究，03：3-7

[10]程新生.2001.论审计环境与审计目标.审计研究，2：45-47

[11]曹玉俊.2000.审计独立性影响因素的实证研究.审计研究，4：39-51

[12]蔡春.2000.审计理论结构新探.会计之友，4：42-45

[13]赵芹，王志洁.2016.经济新常态下加强基层政府内部审计的着力点.商，32：175