行政处罚自由裁量权的规范研究

李玲

【摘 要】现代随着政府调整社会的功能和权限范围不断扩大，行政机关享有的行政裁量权也随之增加。如何防止行政裁量权被滥用已成为行政法学在依法行政方面研究的重要课题之一。行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，其裁量权更应该受到重视。本文以行政处罚裁量权的规范为视角，试图为裁量权在行政管理中发挥更好的作用提出自己的见解。

【关键词】行政处罚裁量权；权利滥用；规范

一、行政处罚自由裁量权规范的必要性

行政处罚作为一种被广泛应用的具体行政行为，必然存在自由裁量权问题，且存在于行政处罚行为的各个环节。首先，规范行政权力，防止权力的肆意扩张。“不受制约的政治权力乃是世界上最具有动力、最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险也始终存在的”。行政处罚裁量权在一定限度内健康运行，既是权力运行的一般规律，也是防止权力肆意扩张的必然要求。其次，促进行政处罚合法合理的必然要求。在实践中，由于行政人员自身素质等多方面原因，办理“人情案”“关系案”等现象时有发生，这些现象在一定程度上都会影响行政相对人的合法权益，有损法律的威严。最后，随着行政执法部门管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应裁量权与日新月异的现实相适应。规范自由裁量权，防止权利滥用，构建服务型政府，进而促进法治社会的发展。

二、行政处罚自由裁量权被滥用的表现

第一，考虑不相关因素。考虑不相关因素具体到行政处罚领域指的是，行政主体在作出行政处罚决定时，在其最初的出发点和动机上，违背社会公平公正观念或者法律的精神，没有做到客观评价与实事求是，而是主观臆断、脱离具体案件的实际情况或者追求法律动机意外的目的。例如：城管执法机关进行行政处罚的动机不是为了制裁相对人的违法行为，而是为了増加本机关的财政收入，改善工作人员的福利待遇，甚至将罚款作为本部口创收的一种方式。

第二，违反比例原则。行政机关在执法过程中违反比例原则的案例不在少数，例如广州市某企业在未能取得《广州市建筑废弃物处置证》的情况下排放建筑废弃物，此后，广州市城管执法局认定该企业违反《广州市建筑废弃物管理条例》的规定，对该施工企业作出顶格罚款30万元的行政处罚。施工企业之后向广州市政府提起行政复议，市政府经过复议认为市城管执法局对申请人作出的最高额罚款，合法但不合理，处罚决定明显不当，故复议决定将原先30万元的罚款变更为10万元。这种直接对相对人作出顶格处罚的案例不在少数，是违反比例原则的。

第三，消极履行职责。是指放弃或者拖延行使自由裁量权的情况，在执法过程中对违法、违章现象选择“不作为”。自由裁量权的存在似乎为行政机关的处罚随意性提供了一个借口。例如发生在南京延龄巷路口的印象金陵大酒店违章建筑案件。江苏龙台房地产开发有限公司的违章玻璃房已经被市民投诉了近半年，现代快报也连续报道多次，但无论是秦淮区城管局，还是南京市城管局并未履行法定职责，对此既未按照《南京市容管理条例》等相关规章进行拆除，也未作出相关行政处罚的决定，已经构成了行政不作为。

三、行政处罚自由裁量权被滥用的原因分析

（一）行使程序不规范

个别执法人员在对相对人的违法行为进行调查或取证时，往往较少去收集确定其违法程度的有关证据，对于从重、从轻、减轻、不予等有关量罚的证据关注程度较低。下达《行政处罚决定书》时，也往往不予或较少载明如何适用行政处罚自由裁量权的事实、理由与依据。这些现象都表明了我国行政程序建设不完善，导致执法人员行使程序的不规范。因此，对于我国大陆地区，要真正实现执行法治，就要重视行政程序，我国的《行政程序法》如果出台，这将为行政自由裁量权的正确行使提供保证。

（二）裁量基准体制存在缺陷

一方面，行政处罚自由裁量空间过于宽泛，主要表现在两点，第一，行政处罚的幅度和数额裁量权过大。第二，处罚方式的裁量空间过大。另一方面，在裁量基准的制定过程中，由于我国并没有统一制定主体，各个地方政府及各部门均可以在自己的职权范围内自行制定裁量基准，由于地域经济发展水平不同，在制定裁量基准时，各个行政主体之间考虑的侧重点不同，制定的裁量基准也不尽相同，会出现所谓的“同案不同罚”现象。

（三）监督机制不健全

由于行政执法人员素质参差不齐以及较大裁量权，在执法过程中很容易产生执法不一的滥用现象，但目前我國的监督机制尚不健全，监督力量不足，缺乏严密的监督。一方面，约束控制行政处罚自由裁量权的法律、法规少，关于作出不合理行政处罚的主体应承担何种责任等方面存在空白。另一方面，我国目前还没有形成综合的监控系统，自由裁量权控制措施不得力。法院对行政处罚的审查有很大的难度，一般只能审查其合法性，对于合法但不合理的行政处罚，只有在明显显失公平和滥用职权的案件中才能审查。

四、规范行政处罚自由裁量权的措施

（一）完善行政处罚程序

在许多国家都有专门规范行政程序的法律，例如德国的《行政程序法》和日本的《行政手续法》，我国台湾地区也有，但至今在大陆地区还没有相关的法律，行政程序的基本规定大多都是散见于行政法的其他法律条文当中，因此，应该进一步完善我国大陆地区的程序立法，就行政处罚的相关程序，笔者认为可以从信息公开制度的健全，行政相对人听证制度的完善以及说明理由制度的完善等方面进行改进，进一步完善有关陈述申辩、听证、告知、说明理由、信息公开等基本程序规定，从而保障行政处罚自由裁量权的行使合法合理、透明公正。

（二）建立健全的裁量基准制度

所谓裁量基准是指行政机关在法律的授权范围内，从授权意图出发，根据相关基本原则，如合理原则、比例原则等，将法所授权的裁量幅度进一步详细化、具体化，从而形成固定的判断标准。例如：对于轻微违法行为，没有给他人或者社会公共利益造成危害后果的，不予行政处罚；对于有违法行为，法律、法规、规章规定从轻或者减轻处罚的，按最低限处罚；违法行为涉及国家安全、公共安全、人身健康等事项的，可按较高的标准处罚。此外，行政处罚自由裁量权的标准制度应当定期进行修订。紧急情况下允许进行临时变更。

【参考文献】

[1]毛广玉.行政执法自由裁量权规范行使研究[J].金融纵横，2017（6）.