退休人群再就业法律研究

张睿佳 范天一

【摘 要】我国进入老龄化社会之后，庞大的退休群体其实蕴藏着巨大的人力资源财富，退休人群就业与再就业作为老年人社会参与的重要方式之一，在解决老龄化问题方面有重大意义。但目前退休人群在从业过程中面临年龄歧视、不公正待遇等困境，从法律角度看，还在于缺少制度上引导和保障。以往对退休人群就业与再就业的法律研究，多是与其他社会参与方式融在一起探讨，因此，将退休人群就业与再就业相关法律，从中央到地方的立法单独梳理，旨在通过分析我国对于老年人就业与再就业立法现状存在的一系列问题。

【关键词】人口老龄化；老年人就业与再就业；老龄法规

一、退休人群就业与再就业一般理论

（一）研究背景

联合国对我国老年人口增长趋势进行预测并指出，中国60岁及以上老年人口数量将呈持续增长趋势，21世纪中期将达到峰值4.4亿人，占总人口的1/3左右i。人口老龄化对经济社会的发展带来了严峻的挑战。其中，随着老龄人口比例的增长，其他年龄特别是生产年龄所占比例变动所带来的最明显的问题，就是社会劳动参与的减少。

一部分人认为人口老龄化将成为阻碍经济社会发展的直接因素，但实际上人口老龄化是经济社会发展和人口发展转变的必然结果，老龄化社会并不等同于负担型社会ii。尤其近些年，随着医疗技术的不断进步和社会生活水平的日益提高，中国人口预期寿命延长，老年人口素质提高，参与社会的能力和意愿也与曾经相比大不相同，庞大的老年人群不但不是社会经济发展的负担，反而蕴藏着巨大的潜在人力资源财富。如何更好开发老年人的人力资源，使老年群体成为社会价值财富的创造者，是老龄化社会可以把握的一大机遇，如果劳务市场以及相关的政策可以为老年人就业再就业提供支持，那老年人将会为社会经济再一次做出巨大贡献。

（二）退休人群就业与再就业概念

退休人群就业和再就业是社会经济参与的一种方式，它指老年人以各种形式从事生产活动并获得相应收入和酬劳，既包括老年人退休后的正式再就业，也包括老年人各种形式灵活的非正规就业iii。

不同性别和职业的人退休年龄有所不同，但是从学科的研究来看，不同的标准对于老年人有着不同的定义，由于每个人健康状况等条件的不同，从中年过渡到老年的时间是不同的，况且中年和老年，这两个年龄的界限本身也是无法准确划清的。因此从我国政策对老年人定义和退休年龄的规定出发，将退休人群就业和再就业群体做出划分，根据法定退休年龄退休，有意愿从事工作，精神状态和工作能力能适应相应的岗位的人，都是可就业和再就业的人群。

（三）退休人群的劳动权问题

退休人群的劳动权是老年人经济参与权的重要组成，主要指退休人群有权选择就业，同时，其经济信息交流权和创业权也包含在内，这种权利是以盈利为目的的iv。基本上所有关于老年人就业与再就业的理论都应该落脚在退休人群的劳动权上。

劳动权首先应该是公民的一项基本权利。《中华人民共和国宪法》第四十二条规定，中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。老年人作为社会的成员，不能因为年老而被剥夺劳动权利，也就是说，老年人有选择继续劳动的自由，只要老年人有就业和再就业的意愿并且自身具有相应的劳动能力，那么老年人就应当获得劳动的机会并取得相应的物质报酬，这种行动不会受到其他外力的干涉，是老年人能够凭借自己的意愿来进行的。更进一步来说，社会应该要为此提供相应的环境来保障老年人参与劳动，政府应当通过各种途径创造给老年人劳动就业的条件，加强老年人劳动保护，改善劳动条件。

但在现实中，退休人群的劳动权能否实现受到各种因素的制约，包括政治环境、经济因素、社会环境等等。中老年病人经常被作为受“社会排斥”的群体v。老年歧视在就业中尤为突出，具体表现在雇佣者对老年员工工作能力的不信任，老年的求职者在应聘中往往被拒之门外，即使被雇佣也被迫承受不公正的用人条件，在工作过程中受到不合理的待遇等。目前我国对劳动权的理解基本上还是一种方针性和纲领性的条款，仅仅是针对国家权力运行的一种方针指示，并无规范约束力，对老年人劳动这方面也只有原则性的规定，缺少现实的救济途径，因此老年人的劳动权实现很难得到保障。随着国际上对人权的关注度不度上升，我国对基本人权保障的完善也是一个必然的趋势。

（四）退休人群就业与再就业制度化的意义

老年人就业与再就业是开发老年人力资源，解决人口老龄化问题的途径之一。老年人就业与再就业不能仅仅停留在设想上，而需要将这种方式制度化，将老年人就业与再就业权的保护实体化，将这种权利在社会整体的运作中得到重視。

1、制度化有利于解决人口老龄化带来的社会问题

在法治社会，法律是至高无上的，当一种意志上升为法律，也就能够要求效力范围内的所有主体无条件服从，反之，如果没有成为一种制度，那就没有这一层强制力的保障。随着人口老龄化的进程，多年来为经济增长做出贡献的“人口红利”正在消失，而人口结构的变化也必然会导致劳动力的负担进一步加重。通过鼓励有工作能力的老年人再就业和创业，参与到社会经济的创造之中，不仅可以作为养老方式的一种补充，丰富老年人的生活，还能减轻社会和家庭的养老负担。也有研究表明，如果通过庞大的老年群体，抓住二次红利的时机并将其兑现，则其对经济增长的贡献可能会远高于第一次“人口红利” vi。老年人就业与再就业就是兑现人口红利的重要方式之一，只有在制度化的基础上，老年人就业与再就业这种社会参与形式才能被重视和落实，从而使老年人能够真正进入到从业的活动当中，促使社会劳动力减少的问题得到进一步解决。

2、制度化有利于更好地保障老年人权益

目前已经有越来越多的老年人选择就业与再就业，但如前所述，社会对老年人年龄歧视的现象并不少见。通过制度化，首先可以让社会公众在不断接受新的社会价值的同时，从观念上改变对老年人的看法。在现代社会里，老年人不再是负担和累赘，而是独立的，有经验有知识，可以创造价值的群体。其次，对于各工作岗位的管理者来说，必须遵守法律法规，一旦做出侵犯老年人劳动权的违法行为，必定会受到严厉的惩罚，从而促使他们尊重老年群体，依法接纳老年从业群体，并与之订立公平合理的劳动协议。再次，政府各部门在制度的规范下，各司其职，协调运作。对老年从业人员规范管理，对侵犯老年人群益的行为做出惩罚，并为老年人提供权利救济的途径。最后，对于老年群体而言，在自身从业权受到侵犯时，可以寻找到有效的救济途径，并在再就业过程中创造个人财富，通过参与社会活动发挥自身的余热和价值，增加社会认同感，在于后一辈交流中融入社会发展，促进身心健康。

二、退休人群就业与再就业的立法现状与分析

近几年随着我国人口老龄化问题的不断加深，政府对老年群体的关注程度和关注的层次有了明显的提高。现在的养老已经不再是单纯讲究对老年人的生活照料，而是上升到了老年人的精神需求，他们需要独立的人格、尊严以及自我价值的实现。目前我国老年人有通過再就业来实现自身价值，回报社会的需求，而维护老年人的劳动权，提高老年人的劳动力参与率，制度是基本保障。在2016年《国务院关于印发国家人口发展规划（2016—2030年）的通知》中强调，要支持大龄劳动力就业创业，加强大龄劳动力职业培训，提高就业技能和市场竞争力，避免其过早退出就业市场。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》中也提到，要推动用人单位与受聘老年人依法签订书面协议。依法保障老年人在生产劳动过程中的合法收入、安全和健康权益。在这些基本政策的指导下，目前我国中央和地方对老年人再就业法律制度已经渐渐重视和完善起来，但还是存在很多不足，需要不断完善。

（一）退休人群就业与再就业中央立法

1.中央立法梳理

宪法是根本大法，其规定的公民的基本权利义务等内容适用于国家全体公民。老年人就业与再就业制度涉及到老年人权益的保障和就业制度，在宪法中也可以寻找到其渊源。我国宪法规定，中华人民共和国公民有劳动的权利和义务，老年人劳动的权利同样也可以获得宪法的支持。

在有关老年人就业和再就业的立法中，直接就老年人就业与再就业进行规定的是《老年人权益保障法》。《老年人权益保障法》于1996年通过，之后于2012年12月28日进行过全面修订，在2015年4月24日又进行第二次修正，是我国在保障老年人权益方面十分重要的一部法律。

《老年人权益保障法》在总则部分提出“积极老龄化”的理念vii，“积极老龄化”于2002年在马德里召开的第二次老龄问题世界大会上被正式确立为积极应对人口老龄化的理论参考，其中“积极”指的是老年人应不断参与经济、社会、文化等方面的活动viii，积极面对生活，参与社会发展和提高生活质量。“积极老龄化”的核心和精髓就是老年人的社会参与ix。因此《老年人权益保障法》在第七章专章对老年人参与社会发展做出原则性规定。老年人社会参与的形式多种多样，就业与再就业便是与劳动力资源和社会、家庭经济联系最为密切的一种社会参与形式。在该法第六十九条，“老年人参加劳动的合法收入受法律保护。”就直接体现了对老年人就业权的保护。

除了宪法与老年人权益保障法外，其他的法律中也有涉及到老年人就业与再就业的规定，其中起直接作用的有劳动法、就业促进法、教育法等。（见表2-1）

中央有关老年人就业与再就业的立法，以宪法为基础，以劳动法、就业促进法和教育法等其他相关的法作为具体规定，形成了老年人就业和再就业的法律体系，但这个体系对于保障老年人就业与再就业来说还是不够的。如何保障老年人就业与再就业，保障老年人在从业中受到公正公平的待遇，还需要从立法上进一步完善。

表2-1 老年人就业与再就业中央立法

2.中央法规分析

（1）针对老年人就业与再就业的规范政策多，法律少

我国在老龄方面的规范存在政策多，法规少，政策替代法律的问题。目前，对老年人就业与再就业制度的规定主要集中在政策文件中。至2011年，涉老的规范性文件就有约382件x，近几年关于老龄政策文件不断增加，但到目前为止，与老年人就业与再就业关系较为密切的中央法律法规仅有6件左右。政策性规范效力较低，并且政策性文件大多数原则性，鼓励性的规定，然而在现实生活中，这些政策对促进老年人从业的作用十分有限，大多数老年人仍然找不到可以遵循的，规范的条例，使得老年人在求职的时候遭遇挫折，求助无门，打击了就业的积极性，因此想要解决老年人就业与再就业的问题，就必须把这些政策以法律的形式固定下来，使其规范化。

（2）法规可操作性较弱

目前《老年人权益保障法》作为保护老年人特殊权益的专门法律，对老年人就业与再就业权做出了规定，是老年人就业与再就业法律依据的核心。但这部法在具体执行时还是存在方法途径不清，管理职权不明等问题。如老年人就业是由负责老龄工作的专门机构负责，还是由劳动行政部门负责，尚不清楚。对侵犯老年人就业权的具体救济方式也没有规定。

从配套的制度来看，还存在老年人就业与再就业法规和具体政策之间的矛盾。有一些已经延续几十年的制度，如1978年颁布实施的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》仍然现行有效，但其内容已经大大落后于现代社会发展需要。

（3）法律体系不完整

由于在立法层面，政府长期缺少对老年人社会参与的关注，因此仅作为老年人社会参与中一种形式的老年人就业与再就业，就更少得到关注。目前没有一部关于老年人社会参与的专门法规，对老年人就业与再就业的法规也都散落于各类单行法律法规之中。老龄法治的公平价值理念要求老年人群体与其他群体、老年人群体内部都平等共享经济和社会发展成果xi。但在老龄化的社会背景下，法律法规之间还未形成一个完整的体系，一些部门法虽然体现对老年人的保护，但规定的不够明确，单从与老年人就业与再就业关系密切的劳动法和就业促进法来说，其强调了不能有民族、种族、性别、宗教信仰差异方面的歧视，但并未对年龄歧视进行规制，忽略了老年人与青壮年的差异，也不能适应目前人口老龄化快速发展的情势。

（二）退休人群就业与再就业地方立法

1.地方立法梳理

地方层面的立法主要是老年人权益保障法的实施办法、老年人权益保障办法、条例中地规定，各级地方立法均有体现鼓励老年人经济参与和就业与再就业的内容，只是每个地区对在具体规定的内容和程度上各有不同。

有些地区单独把老年人社会参与的内容规定为独立一章，有些地区的法规虽然没有将老年人社会参与单列为一章，但也将老年人就业与再就业的有关内容作为条款具体规定出来。不管是哪一种形式，都要求社会珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德，鼓励老年人在自愿和量力的情况下，发挥自己的专长和优势，从事经营、科技研究、教育等社会服务活动并获得报酬，老年人获得的合法收入受到法律保护。除此之外，一些地区将老年人就业与再就业内容进一步具体化。如建立有专长的老年人信息档案或鼓励老年人进行创新创业等一系列互动。