北京市政府购买社会组织公共服务问题研究

郝瑛

【摘 要】社会组织在社会生活公共领域的各个方面发挥日益重要的作用，社会组织表现出了政府和市场所不具有的特性，能在一定程度上化解“政府失灵”和“市场失灵”所带来的社会问题。《“十二五”规划纲要》中明确提出要改革现阶段公共服务的提供形式，要求引入竞争的机制，拓展购买公共服务领域，在公共服务提供的主体和方式上的体现多样化，以及提出进一步推进公共服务的市场化，创新公共服务提供模式，提升公共服务的供给水平，不断满足人民群众对于公共服务的需求。

本文探究了北京市政府购买社会组织公共服务的现存问题，并试图据此分析给出合理化建议。

【关键词】政府购买；社会组织；公共服务

一、引言

党的十九大报告指出，优先发展教育事业。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。据教育部数据显示，自2000年以来，全国教育经费总投入不断创新高，2016年超过了3.8万亿元，年均增速约为15%，其中国家财政性教育经费占国内生产总值比例连续五年超过4%（世界衡量教育水平的基础线）。

为了保证和提高高等教育的质量”充足的教育经费投入是必不可少的条件之一，而生均教育经费是衡量高等教育投入水平最重要的指标之一”如果生均教育经费不能随着高等教育规模的扩张稳步增长”那么势必无法保证高等教育质量的提升。

二、社会组织自身存在的问题

现阶段我国社会组织的发育还不完善，政府部门在购买公共服务时对社会组织的选择有限，就现状而言尚无法满足经济社会发展的要求，虽然目前我国各级各类的社会组织数量庞大，但真正能参与提供公共服务的社会组织的仍然比较薄弱，主动参与社会管理的机会又比较少。随着政府职能的进一步转变，社会组织自身存在的一系列问题将导致政府缺少职能委托的对象，严重影响政府职能转变的进度。主要问题存在于5个方面：1.组织独立性差，目标定位不清晰；2.发展资金匮乏，经济自主性较差；3.缺乏社会责任感，社会公信力不高；4.组织资源不足，专业人才短缺；5.组织能力有限，管理制度不健全。

社会组织的发展、壮大需要健全的制度作为保证，这些制度包括自律制度、财务制度、奖惩制度、监督制度和责任制度等。通过健全制度体系建设才能有效提高其经营能力、管理能力、自治能力、可持续发展能力和创新能力等。现阶段我国许多社会组织内部规章制度不完善，组织机构不健全，在信息公开、人力资源管理、财務审计等方面存在很多漏洞，导致运做不规范，创新意识不强、依赖性加重、财务管理混乱等问题，而且在管理过程中随意性强，缺乏科学的管理意识。另有，由于我国社会组织双重管理体制的控制，很多非民政登记的社会组织处于非法状态，组织运作不规范，缺乏监管。社会组织自身存在的这些问题，如果不能及时有效的加以解决，将严重影响了社会组织自身发展和壮大。

三、购买公共服务过程中存在的问题

首先，社会组织参与政府购买公共服务在我国尚处于起步期，各地均处于探索状态，既没有制定购买公共服务的标准和范围，也没有出台专门的法规来指导社会组织参与政府购买公共服务的开展，因而幵展购买公共服务的范围和区域都比较小，规模不大。除面向社会组织购买基本公共卫生服务、社会养老服务等个别基本公共服务项目外，在其他主导性公共服务领域尚不多见。社会组织参与政府购买公共服务的资金来源得不到保证，现阶段多数地方政府并未建立社会组织参与政府购买公共服务的专门账户，而多数是当地政府部门从用于基本公共服务的经费中挪用出来的，并不能保证专款专用，一旦社会组织参与政府购买公共服务的预算出现问题，那么就很难保证购买项目继续运作下去。而这也是在社会组织参与政府购买公共服务过程总普遍存在的问题。

其次，在计划经济体制下，我国政府介入到社会生活的各个方面，扮演主导者的角色，成为社会权力中心，因而在我国很难培育真正的“公民社会”，公众的价值取向以政府为“风向标”，“政府崇拜”的意识根深蒂固，长期以来对社会组织在公众生活中的作用认识也不足，这也导致了我国政府和社会大众常常以不信任和矛盾的心态看待社会组织。有些人虽然希望它能在政府的职能转变过程中起到重要的作用，但又担心社会组织对政府的权威性提出质疑，发展壮大成为我国政府体制外的对立派。

第三，由于目前在社会组织参与购买公共服务时流程不规范，很多政府部门购买服务是流于形式，简单委托给管辖的社会组织，或者在政府职能转变过程中，转移部分职能组建官办的社会组织，这样社会组织参与政府购买公共服务时购买双方或多或少都存在一定的关联性，获得项目的社会组织无法保证自身的独立性也就很难形成真正意义上的契约关系，而真正具有专业性的体制外的社会组织很难获得参与购买公共服务的机会。另外，由于在社会组织参与购买公共服务过程中没有形成具有权威性的指导规范，政府处于绝对支配的地位，这也使得政府希望在有限的财政支出面前“花小钱办派。这样在某种程度上直接制约了我国社会组织的发展。

第四，我国现有的法规忽视了社会监督的问题，那些登记成为合法的社会组织仅仅通过一次年审就能开展活动，更别提那些没有登记非法存在的草根社会组织，这就造成了对社会组织监管的“真空”。正以为此，部分社会组织未经批准就违规开展了各类活动。有的社会组织甚至违规从事营利性活动，打着“公益”的幌子，牟取暴利，中饱私囊，造成了极其恶劣的影响。而现行的管理条例内容笼统含糊、技术细节粗糙，无法及时发现纠正这样的违法违规行为，严重影响社会组织正面作用釣发挥。同时由于针对社会组织参与购买公共范围的监督管理机制不健全，仅仅依靠政府部门内部监督，无法对于购买公共服务过程中的资金使用、购买价格、服务水平等这些带有专业性的技术指标进行监管，另外政府、社会组织之间沟通并不及时，无法保证信息的真实性和竞争的公IH性，也需要独立的监督机构进行评估。另外，在推进公共服务市场化的过程中，为政府提供了多种容易助长腐败的权力，例如屯批特许经营权、考评服务绩效等，就需要独立的第三方机构进行监管。由于社会组织参与政府购买公共服务在各地推行的时间不长，没有现成的成功经验可以借鉴，各地在购买公共服务的绩效考核方面也是“摸着石头过河”，导致政府在考核社会组织购买公共服务的绩效时衡量标准不一。譬如相同数目的项目资金所购买的公共服务是否可以购买的更多的，或者提供相同标准的公共服务是否可以动用最更少的项因资金，缺少统一的衡量标准。另外评价指标的缺失导致不同的社会组织提供的服务质量差异性较大，无法统一评价和衡量。

第五，现阶段在我国地方政府的公共服务意识不强，没有形成主动为社会大众提供优质公共服务服务理念和意识。而在现实的购买公共公共服务的过程中，很多地方政府仅仅是响应国家关于社会管理创新的号召，过程简单的开展，大部分还停留在力求GDP增长的思维方式上。服务意识较低，既没有提升公共服务的质量，也没有树立自身的服务品牌。服务意识的淡薄，使得各地政府购买公共服务的种类和方式上常常照搬照抄先进地区的方式和经验。不能很好的结合本地的实际情况创新社会组织参与政府购买公共服务的范围和领域，因而也就不能真正发挥购买公共服务的社会效益，使得政府提升公共服务的努力大打折扣，也影响了社会组织在社会基层中更好的发展。

四、北京市政府购买社会组织公共服务的对策

1.明晰政府与公共组织关系

社会不同部门分工不同，明确相互间责任和义务是发展的基础和保证。“一个成熟的社会体系，应由三大板块构成，即政府组织、社会组织和企业组织。这三大板块构成整个社会的‘三位一体的社会架构。”在不同的领域，各部门可以根据自身特点发挥不同的社会属性和责任，确保社会平稳运行。

而对政府购买社会组织公共服务来说，涉及两大主体：政府和社会组织。政府和社会组织的关系便是共事的基础。根据实践案例我们可以看到，可以是政府主导的，目前我们多数公共服务的购买属于这种情况；还可以是双重模式；以及合作模式，即伙伴关系。由于公共服务本身的特性，不难发现，合作的伙伴关系更有利于更好的开展公共服务，实现更多人受益。

2.提高社会组织自身发展能力

充足的资金来源，不仅是社会组织赖以生存的基础，而且还是社会组织参与公共服务的物质保障。所以说，社会组织应该不断提升自身筹措资金的能力。首先，社会组织应努力向政府争取财政支持，一般而言，在大多数国家政府都会在进行社会管理事务过程中为社会组织提供必要的资金支持。

政府对社会组织的资金支持可以通过以下几种方式得以实现：一是政府直接从财政收入中拨出专门款项用于对社会组织的资助。二是政府在税收和项目方面向社会组织倾斜，通过税收优惠政策减少社会组织的纳税金额，对社会组织的营业额、捐赠额等将资金来源免税或减税，以引导社会组织从事特定的公共服务供给活动。三是对社会组织开展公益活动时的土地使用、办公用房等进行优惠，以减少社会组织事业性费用支出。除了积极争取政府财政支持以外，社会组织还应该尽力拓展资金来源渠道，通过向社会公众、企业、基金等进行募捐，动用社会组织的所有人脉网络资源，尽最大努力争取社会资源。

在运营过程中，特别是在资金的使用方面，社会组织应该增加其透明度。社会和公众的支持是社会组织发展的重要因素，只有得到社会和公众的信任，社会组织才能筹集到更多的财政资金，投入到公共服务中去。而这需要很高的社会公信力，社会组织信息公开特别是财务制度公开是取得社会和公众信任的重要途径与有效手段。

在社会组织以后的发展过程中，不断加强其财务公开的力度，确保财政透明，建立严格的财政审查制度。其次，录用优秀员工，培养优秀人才是社会组织更好地参与公共服务的重要措施。技能优异、搭配合理的人力资源是社会组织发展的关键因素。因此，在社会组织内部应该建立起科学、完善的人事任命、管理制度。建立起社会组织内部良好的人事关系不仅对于个人成长发展具有重要意义，而且能够满足社会组织发展的需求。为了保证社会组织的发展壮大，应该从社会各个方面吸引拥有良好技能的优秀人才。

五、结论

社会组织其实并不是一个新生事物，自建国起就存在的且一直在社会中存在的。当前我国正处于深化改革的新机遇期，构建和发展社会组织，积极发挥社会组织作用，已经成为现阶段经济社会发展越来越重要的方面。

但是，目前我国政府购买社会组织公共服务还属于初级阶段，更多的体制建设和机制还有待进一步的完善。根据《“十二五”规划纲要》中明确提出要改革现阶段公共服务的提供形式，要求引入竞争的机制，拓展购买公共服务领域，在公共服务提供的主体和方式上的体现多样化，以及提出进一步推进公共服务的市场化，创新公共服务提供模式，提升公共服务的供给水平，不断满足人民群众对于公共服务的需求。

目前我国已有社会组织约50万个，数量虽然十分庞大位居世界第三，但其在提供公共服务质量上并非最优。通过对政府购买理论知识的探索，从政府和社会组织两个角度，可以看到双方在面前的模式下都有一定发展的问题。就社会组织而言组织独立性差，目标定位不清晰；发展资金匮乏，经济自主性较差；缺乏社会责任感，社会公信力不高；组织资源不足，专业人才短缺；组织能力有限，管理制度不健全；而政府購买范围有限，资金规模小；缺乏制度保障，购买模式单一；买卖双方不对等，政府单向主导；监督管理不规范，服务绩效难考评；公共服务意识淡薄，购买领域缺乏创新等都是突出的问题。

基于此，我们需要明晰政府与社会组织的关系，提高社会组织自身能力，通过政府购买方式的不断创新和完善，在社会分工中更好地发挥社会组织提供公共服务的能力。

【参考文献】

[1]方芳，刘泽云.普通高校经费收入结构对生均经费的影响[J].高等教育研究，2017，38（03）：56-64.

[2] 蔡文伯，黄晋生.我国省际间高等教育投入差距的实证分析——基于省级面板数据[J].教育与经济，2016（04）：30-36.

[3]邸俊鹏，孙百才.高等教育对经济增长的影响——基于分专业视角的实证分析[J].教育研究，2014，35（09）：39-46.

[4]范海燕，于朋.中国地方高校预算内教育经费的差异性研究[J].教育与经济，2013（01）：62-66.

[5]李祥云.我国地方普通高校教育投入地区差异的实证分析[J].中国高教研究，2009（08）：17-21.

[6]姚继军，许芸.集权化教育财政改革是否促进了省域内教育经费均等——基于县级数据的考察[J].教育与经济，2016（05）：44-48.

[7]王蓉，杨建芳.中国地方政府教育财政支出行为实证研究[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2008（04）：128-137.