政府非正式参与农产品质量安全治理——基于云南诺邓火腿的案例研究

肖湘雄，温 梁

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

随着生产技术的不断发展，人们已经没有了“食不果腹”的担忧，但大量的农产品质量安全问题却接踵而至。铅超标螺旋藻、温州硫黄竹笋、湖南镉大米等等一系列农产品质量安全事件频发，导致民众忧心忡忡、谈“食”色变，甚至造成了社会恐慌。农产品质量安全问题一度成为社会“毒瘤”。农产品质量安全不仅是关系经济发展的重大战略问题，也是关系社会和谐和国家形象的政治问题[1]。由此可见，政府治理农产品质量安全问题迫在眉睫。

党的十九大之后，农产品质量安全问题更是受到党和政府的高度重视。为了加快乡村振兴计划的实施，深化农业供给侧结构改革，农业部将2018年定为农业质量年。2018年3月5日李克强总理强调：“我们要推进农业供给侧结构性改革，全面提升农产品质量安全水平[2]。”农产品质量安全治理能力也是体现一个国家治理能力的重要方面。政府参与农产品质量安全治理的方式大多都是采用建立机构、完善法律等正式参与方式，并且大多数人普遍认为政府只能正式参与到治理中，若政府采用非正式的手段参与治理是不合适且不可行的。那么政府能否通过非正式途径参与治理呢?政府作为单一主体非正式参与农产品质量安全治理是否有效呢？

为了探究政府是否能通过非正式的方式参与治理，本文将对既有研究文献进行总结。此次研究以云南省诺邓火腿的发展过程为案例，将访谈法与扎根理论相结合进行调研，从而对数据进行分析，讨论政府是否能以非正式的方式有效参与农产品质量安全治理。

一、文献综述

(一)政府参与农产品质量安全治理

在国内外有许多关于政府参与农产品质量安全治理的研究，对于政府采用何种手段参与治理，目前学术界的主流观点有：其一，流通创新参与治理。流通创新通过供应链管理直接影响农产品质量安全[3]，大多采取的手段为检测和采购契约[4]。流通创新通过中介因素间接地参与农产品质量安全治理，从而控制效果受组织程度[5]、垂直协作水平[6]等因素的影响。其二，加强行政监督参与治理。政府通过建立多部门监管体制实现多部门分段监管，其监管效果总体上利大于弊[7]；通过建立食品安全相关部门联席会议工作制度、信息情况通报制度、案件调查相互协助配合制度等，实现资源信息共享，增强监管合力[8]。同时建立科学完善的食品安全治理体系，还有赖于健全的食品安全监管法规、完善的食品安全监管体制和有效的食品安全监管机制。食品安全监管法规、体制与机制相互作用，共同构成食品安全监管的体系框架[9]。其三，政府与其他监管主体合作参与治理。协同治理可以实现政府、市场、社会组织和农户的多元共治，构建农产品安全社会共治的新格局[10]。政府深化物流协同路径、充分实施协同机制，发挥政府的主导作用和市场环境的辅助作用，从而实现我国协同参与农产品质量的进一步发展[11]。

(二)政府非正式参与治理

实际上，政府在非正式参与治理社会、企业和网络等的过程中，都取得了良好的效果。其一，社会治理。在人们的认知中，政府通常利用正式制度(法律、法规)直接参与到社会治理中，而实际上，政府利用非正式制度间接参与社会治理效果会更显著。党的十八大报告就明确提出了社会主义核心价值观。政府通过倡导社会核心价值观提高社会的凝聚力，降低社会治理的难度，实现政府非正式参与社会治理。其二，公司治理。在西方国家，媒体受到宪法的特别保护，舆论导向和监督功能得到了充分的发挥，是名副其实的“无冕之王”[12]。当下媒体不仅是传递信息的重要方式，更是监督企业、社会的有效途径。政府部门通过报纸、电视、网络等新闻媒体揭发公司丑闻，推进公司治理的事例越来越多，影响越来越大，如美国安然公司、世通公司的造假事件，我国银广夏造假事件、基金经理“老鼠仓”事件等，均是在媒体的报道下得到披露和解决[13]。有时政府还通过媒体操纵舆论，间接治理企业，防止企业贪污腐败。

综观以上文献，大部分学者的研究都停留在政府通过何种正式手段参与农产品质量安全治理，对政府非正式参与农产品质量安全治理的分析范式研究相对较少。但已有学者对政府非正式参与社会治理、公司治理等多个领域进行研究，结果表明政府非正式参与治理效果极佳，但目前还未形成系统的政府非正式参与治理的理论体系。因此，对政府非正式参与农产品治理进行探讨具有很大的研究空间。

二、相关概念和研究方法

(一)关于政府参与

在日常生活中参与是指以第二或第三方的身份加入、融入某个组织或某种活动。本文根据已有的资料定义正式参与和非正式参与，并找出两者之间的联系与区别。

1.政府正式参与

政府作为单一主体为了维护社会稳定，通过利用法律法规、设立政府监管部门等国家强制力直接参与到某个领域的治理，进行直接干预，最终达到目标。

2.政府非正式参与

政府作为单一主体为了维护社会稳定，通过利用自身及外部软力量等非正式制度非正式参与到某个领域的治理，以间接方式进行干预，最终达到目标。

3.联系与区别

对政府正式参与和非正式参与的关系进行梳理发现：两者之间的联系包括动机、结果相同，两者之间的区别包括手段、方式不同，见表1。

表1 政府正式参与和非正式参与的联系与区别

(二)研究方法

此次研究的数据资料来源见表2，收集的数据分为两类：二手数据和一手数据。二手数据的收集大部分来自于政府部门官网报告、相关的学术期刊以及报纸杂志等资料。一手数据的收集主要是通过运用访谈法对政府官员、诺邓火腿生产者等人进行访谈。访谈过程中由多名人员分别记录，最终进行对比。本文还运用了单案例分析法，以诺邓火腿的发展过程为案例，并且将扎根理论与访谈法相互融合贯穿使用。收集并分析数据资料，对数据进行三次编码，最终得出理论架构。

表2 数据来源表

三、案例描述及相关数据分析

(一)案例描述

诺邓火腿是云南三大著名火腿之一，有着千年历史的诺邓天然盐井，造就了诺邓火腿所独具的美味。在20世纪90年代就曾有人注册了诺邓火腿的商标。但由于产品质量低下产品积压，诺邓火腿从此销量逐年下降。2005年，杨伍松等人再次注册了这个商标，他开始用高质量的产品维护诺邓火腿品牌，成为目前云南省内唯一一家以地理标识为商标的企业。2012年，中央电视台美食主题纪录片《舌尖上的中国》播出后，诺邓火腿在国内名声大振。2014年11月诺邓火腿获得国家农业部农产品地理标志登记保护；同时，云龙县政府还辅助企业制定行业标准，于2014年由云南省农业局发布。随着诺邓火腿的热销，众多谋利者以次充好，导致市场上的诺邓火腿质量参差不齐。2015年，为了维护诺邓火腿质量安全，政府制定了管理办法，与杨伍松等其企业长期交流合作，组织开展地理标志使用宣传培训，建立地方特色品牌，推动诺邓火腿生产者维护品牌。为了打击网络上的劣质火腿，在政府的侧面帮助下杨伍松等生产者于2015年5月22日组建了“大理州电子商贸协会”，之后还开通了官方微博、官方微信等官方公众号，加强对邓诺火腿质量安全治理与监管。2015年8月诺邓火腿被授予了国家级农产品地理标志示范样板创建资格。如今诺邓火腿销售额蒸蒸日上，诺邓火腿的发展也带动了当地第三产业的发展，促进当地经济的进步。

(二)相关数据分析

在数据收集之后，严格按照扎根理论的要求进行了归纳式编码和分析[14]。具体编码过程如下：(1)一级编码。在收集到原始数据后确定了12个一级编码：政府支持、地方标识、行业协会、宣传推广、网上购物、特色品牌、相互依赖、号召力、企业标准、纪录片、打击劣质产品、地方特色。这次编码属于开放式，各个编码之间的联系并不明晰。(2)二级编码。在上一级编码的基础上进行分析研究，将一级编码整理为4个主轴式编码：第三方力量(纪录片、宣传推广、号召力),沟通(政府支持、相互依赖、企业标准)，组织(行业协会、打击劣质产品、网上购物)，品牌(地方标识、特色品牌、地方特色)。(3)三级编码。对资料进行反复研读，对一级编码、二级编码进行反复辨析。最终确定了4个三级编码：第三方策略、特色品牌策略、政府游说策略、政府策动策略。在利用扎根理论总结出政府非正式参与治理的基本途径后，根据访谈记录发现政府非正式参与治理存在的问题，并给出相应的建议。

四、结果与分析

(一)政府非正式参与策略

通过对收集的资料进行编码和分析，政府以何种形式非正式参与到农产品质量安全治理慢慢变得明晰起来。研究发现，政府非正式参与农产品质量安全治理主要有四种策略：第三方策略、特色品牌策略、政府游说策略、政府策动策略。

1.第三方策略

第三方策略是指政府通过媒体等第三方力量推动舆论间接影响生产者，促使政府非正式参与农产品质量安全治理。政府部门采用第三方策略参与治理的前提是：通过媒体宣传能够推动舆论参与，而不是直接引起企业的重视。政府基于其强大的号召力，采用第三方策略能更深入地影响民众、企业以及农产品质量安全治理。

政府采用第三方策略参与治理与政府正式参与治理存在明显的差异。通常情况下政府希望生产者关注农产品质量安全问题，往往是采用发布相关条文、公告等正式的方式。正式参与的方式具有一定的强制性，这种强制性必然会让生产者产生一种抗拒的心理。而政府非正式参与治理的性质与其相反，政府通过第三方策略参与治理是在无声无息的过程中对生产者施加影响，整个治理过程都是处于轻松的状态。

随着《舌尖上的中国》在电视媒介上热播之后，诺邓火腿一夜之间被人们知晓。《舌尖上的中国》为农产品质量安全治理提供了一个新的治理思路，政府通过制作视频、电影、纪录片等形式将信息输送。运用这种方式政府并没有直接参与到诺邓火腿的质量安全治理，而是运用第三方宣传推动舆论。例如，我国的315晚会其实也起到了政府非正式参与治理的作用。政府通过调查找出问题利用媒体曝光，利用舆论引导大众参与，从而对不法企业进行抵制；同时曝光非法生产劣质产品企业，还能起到杀鸡儆猴的作用，加强对整个行业的治理。所以说互联网现今如此方便快捷，政府部门运用第三方策略非正式参与农产品质量安全治理是最好的选择。

2.特色品牌策略

特色品牌策略指政府依据地方特色加大当地品牌建设，对农产品生产者进行文化输入，从而让生产者养成维护地方特色品牌的观念，生产符合标准的农产品。特色品牌的建立既能凸显当地的特色文化吸引民众，又能帮助政府非正式参与农产品治理、帮助企业盈利，促进当地经济增长。

特色品牌策略是以文化建设为中心。文化是一种软力量，可以在无形之中改变人们的观念，这种观念一旦形成将难以改变。政府将农产品质量安全意识渗入品牌文化中，设立地方标识，生产者并以此为标准生产农产品。而政府正式参与通常采用有形的手段直接介入其中参与治理，不能无声无息地起到治理的作用。并且正式参与治理其治理效果具有周期性的特点，特色品牌文化一旦深入人心其治理效果具有永久性的特征。

在诺邓火腿的发展过程中可发现，政府为了加强对诺邓火腿的治理，从而采取了一系列措施。首先，建立了地方标识，形成了当地特色品牌。其次，政府对生产者进行了诺邓火腿地理标志使用的培训与宣传，维护诺邓品牌。与此同时积极扶持生产者，为其提供科学生产技术。加强特色品牌的建设，不仅政府能非正式参与农产品治理，而且还能带动诺邓县第三产业的发展。尤其是诺邓县的旅游业发展速度最为显著。在诺邓火腿品牌打响之后，又把诺邓县提升到一个新平台。由此可知，政府通过文化渗透加强生产者对农产品安全的重视，就能以非正式的方式有效参与农产品质量安全治理。通过这种方式不仅能有效治理农产品质量安全，还能带动当地经济发展。

3.政府游说策略

政府游说策略针对的人群主要是农产品生产者、销售者、企业等，它们在经过政府游说后，往往会作出决定从而影响农产品质量安全治理。自战国以来，“游说”一词就有文书记载。本文将采用“游说”这一概念，最终将其归纳为：游说者出于双方的利益，通过正式参与或非正式参与，劝说游说对象采纳自身主张。游说对象接纳其主张后，双方达成一致意见合作共赢，作出决策将游说者的主张落到实处。

政府采用游说策略非正式参与治理与政府正式参与治理存在明显的差异。政府正式参与治理通常采用法律法规等强制力，很少考虑农产品生产者的需求，最终可能会形成上有政策下有对策的局面。而政府通过游说策略非正式参与农产品质量安全治理，双方形成博弈的模式，能充分考虑到农产品生产者的需求。在治理过程中政府与生产者之间在表面上是处于同等的地位，而实质上仍是政府单一主体参与治理。表面的平等掩盖了实质的不平等，使生产者更愿意接受政府参与农产品质量安全治理。

在《舌尖上的中国》热播后，诺邓火腿便开始快速畅销。许多不良企业为了谋利，以次充好，导致诺邓火腿质量参差不齐。就在诺邓火腿畅销的这段时期，政府抓住这个时机对杨伍松等人的企业采取游说策略。之所以选定杨伍松的企业，是因为其从事诺邓火腿制作多年，一直把诺邓火腿质量安全放在首位。同时，他的企业在当地具有一定的影响力，一旦他接受政府的主张，必然会产生一定的社会连带现象。随后，政府定期组织诺邓火腿厂高管开展会议，给生产者灌输既要盈利也要保证地方特色品牌的观念。政府还游说生产者相互合作制定《诺邓火腿企业标准》，让生产者之间相互监督，维护诺邓品牌保证诺邓质量安全。因此政府与生产者、生产者与生产者之间形成了相互依赖的关系。由此可见，政府可以游说企业合作形成行业标准，给予技术支持，加强文化宣传等途径，非正式参与诺邓火腿质量安全治理。

4.政府策动策略

政府策动策略指政府出于双方共同利益，政府动员各主体相互合作，形成行业协会。习近平总书强调：“市场起决定性作用，政府部门应当简政放权，服务民众”。换句话说就是政府减少干预，辅助市场上的生产者形成行业协会，让协会成员来维护治理。政府通过这种非正式参与的方法，从而实现对农产品质量安全的有效治理。

政府采用策动策略非正式参与治理与政府正式参与治理存在明显的差异。政府通过策动策略非正式参与农产品质量安全治理，关键是借用市场的力量。政府让生产者组建行业协会自行监管，政府从侧面调节行业标准，进而有效实现非正式参与农产品质量安全治理。与政府非正式参与治理相比，政府正式参与治理往往需要建立相关的监督检查机关或部门，需要耗费更多的人力物力。

从诺邓火腿的发展过程中可发现，政府部门一共采用了两次策动策略。第一次，政府以带动当地经济为由，策动各大生产者共同合作。在政府的协助下形成了《诺邓火腿企业标准》，让生产者自行相互监督。一旦某生产者不遵守这一标准，那么行业监管协会的成员将对其惩处。第二，诺邓火腿爆红后，不少劣质产品开始流入市场。劣质产品的出现严重影响了诺邓火腿行业名誉，政府部门与诺邓火腿生产者之间必须立即采取行动。在政府的辅助下，诺邓火腿生产者杨伍松等人自行建立了“大理州电子商贸协会”，并积极学习互联网知识，如今，诺邓火腿厂已经开始通过微博、微信等媒体参与诺邓火腿的治理。政府从侧面参与行业协会的组建，辅助企业打击劣质食品，通过非正式参与加强和保障了诺邓火腿的质量安全。

(二)政府非正式参与存在的问题

对记录的文字与数据进行分析挖掘发现，虽然政府非正式参与农产品质量安全治理能够突破政府正式参与治理的困境，但是政府非正式参与治理还是存在一些问题。通过归纳总结，这些问题主要可以分成四类。

1.信息共享程度低

随着经济社会的不断发展，城镇化、信息化进程得以纵深推进。与此同时，农业现代化也得到了发展，并且获得了举足轻重的地位。从访谈可以发现以下几个问题：其一，数据信息共享并未得到政府的重视。在《舌尖上的中国》播出之前，电影、电视、互联网等等传播媒介经常被政府忽略。《舌尖上的中国》播出之后，政府虽然明白可以通过媒体策略加快信息的传播，但是并没有将信息共享放在首位。从诺邓火腿的发展来看，政府完全可以加强对信息共享的重视，从侧面参与治理推动农产品的宣传。其二，信息不公开，不能及时监管，数据使用率低。政府在非正式参与农产品质量安全治理过程中涵盖了多个主体。由于各主体的观念和平台不统一，政府与企业之间信息数据不公开，导致信息共享程度低，容易造成信息封闭。并且政府不能及时得到信息作出反馈，企业不能及时请求政府帮助治理农产品质量安全。

2.农业品牌提升力度不强

虽然政府通过建立特色品牌能够有效地非正式参与诺邓火腿治理，但是仍然有两方面存在问题。其一，没有形成综合性的品牌特色。目前虽然建立了农业特色品牌，但是仅仅局限于少数农产品，对于诺邓县而言，可以将农产品进行综合，形成系统的农业品牌。其二，农业品牌尚未走出国门。虽然诺邓火腿等特色品牌在国内具有一定的影响力，但是由于目前农业品牌提升力度不强，推动农业品牌系列活动缺乏，政府以及生产者没有对农业品牌进行大力推广。农业品牌的影响力仅仅局限于国内市场，政府以及生产者并没有将高质量特色品牌送出国门、推向世界。

3.非正式参与暗藏腐败寻租的萌芽

不管是政府集体动员策略还是游说策略，都可以看出政府与企业、社会群体之间存在较大的私下交流的时间、空间。在交流与沟通的过程中，如果他们之间的关系处理不当，则会出现官商勾结等现象。在访谈的记录中也有相关的成员提到，虽然现在腐败寻租只是处于萌芽状态，但必须要抑制其滋生。一旦腐败寻租出现，政府部门就会变成利益交易场所。若腐败寻租空间进一步扩大，农产品质量安全治理也会受到影响，官员将会开始暗箱操作，政府部门不作为，农产品质量安全无人过问。尽管现今还未出现这种情况，腐败寻租空间还不大，但是仍然需要做好预防工作。防止政府部门腐败寻租，铲除腐败滋生是政府非正式参与农产品质量安全治理的重要前提条件。

4.主体责任不明确，干预范围不明确

研究发现诺邓火腿的治理中有政府与生产者两大主体，但主体之间的责任却十分模糊。虽然非正式参与治理能够突破政府正式参与治理的困境，但没有明确的责任分工，往往会出现相互推诿的情况。同时政府采用策动策略之后与各生产者相互合作，多元化的生产者承担了政府原本的职能，会造成政府责任缺失。主体之间的责任不明确，出现问题也难以有效追责，导致一些生产者开始生产劣质农产品。此外，政府通过非正式的方式参与治理，政府干预范围也是值得思考的问题。政府非正式参与，管理范围过宽，会导致政府一家独大失去非正式参与的意义；政府管理范围过窄，农产品质量安全治理的效果则不佳。政府参与本身就是在市场失灵或防范的情况下出现，政府部门应该根据实际情况去确定干预范围。

五、对策与建议

针对政府非正式参与农产品质量安全治理在信息共享、农业品牌、腐败寻租、主体责任等四个方面存在的问题，本文给出了以下几点建议。

(一)加快农产品信息资源共享平台建设

一方面，政府部门应加强对信息共享的关注，拓宽农产品质量安全信息资源共享渠道。从诺邓火腿发展的经验可以看到：诺邓火腿因为《舌尖上的中国》播出而名扬中国，政府利用媒体推动生产者的关注，让其主动地参与到农产品质量安全治理中。因此，政府应该重视媒体的运用，运用媒体策略积极主动地向外部公开农产品质量安全信息数据。另一方面，建立信息共享平台。政府与生产者之间应该搭建信息桥梁，促进信息互联互通。政府部门之间应该根据中央、省、市等级依次建立农产品信息数据平台，加强政府间沟通。同时，农产品信息共享平台还应该涵盖企业，推动政府与企业数据流通。通过数据分析一旦发现问题，政府就能及时针对问题采取相应的手段。

(二)加大农业品牌提升行动

加大农业品牌提升行动主要从两方面着手：一方面，建立系统的农业品牌。政府可以以省、市或县为单位，制定特色农产品优势区管理办法，推动一个优势区的建立，建设一个特色区域公共品牌，而以往只以各类农产品为单位建立特色农产品品牌。另一方面，推动国内知名农业品牌走出国门。政府应该组织并推动特色农业品牌宣传活动，推动有影响力的农产品走出去，并鼓励农产品生产者积极参与十大农产品出口促销系列活动，帮助我国的农产品走出国门迈向世界，增强我国特色农产品在国际上的地位，让全世界人民了解中国的高质量绿色农产品。

(三)防止腐败寻租要釜底抽薪，建立完善的法律法规与监督机制

处理腐败寻租等问题，应加强监督防患于未然。只有这样做才能为政府与企业合作共同治理农产品质量安全提供一个纯净的空间。为了有效地防止政府腐败寻租，通常采用以下两种方法：其一，加强法律法规的建立。法律法规是防范政府与企业之间腐败寻租最基本的选择。完整的法律体系和严格的制裁方式能让政府有法可依、防止任人唯亲，同时企业等相关人员能够依法守法、与政府共同维护农产品质量安全治理。其二，建立相应的监督机制。在政府与企业之间建立监督机构，在政府与企业沟通过程中进行事前、事中、事后监督，因此，第三方机构的协同参与监督更能维护治理过程的公平稳定。在腐败寻租出现之前，抑制其滋生，在腐败寻租出现之后，相关机构更要严厉打击。

(四)合理划分主体责任，不断更新干预范围

政府在运用非正式参与农产品质量安全治理时，应该做好与生产者的沟通协商工作。综合考虑各主体的地位、特性等因素，共同明确相互之间的责任。生产者可以通过媒介策略反向监督政府，督促政府参与农产品质量安全治理。政府部门也可以通过大数据技术记录农产品从生产到上市等过程的数据资料对企业进行监督。政府还应该明确自身的干预范围，与市场共同协作，维护农产品质量安全。政府也要根据实际情况，不断更新干预范围，要保持好参与尺度，正式与非正式手段并行。既要防止政府干预力度小不能有效参与治理，也要防止政府越级参与和过度干预。只有合理划分主体责任，不断更新干预范围，政府才能增强非正式参与农产品质量安全治理的成效。