依法治国视域下公众参与地方立法的实证研究

摘 要：深入推进科学立法、民主立法是完善中国特色社会主义法律体系的重要举措。立法中的公众参与是践行科学立法和民主立法的重要实践，是扩大公民有序参与国家治理的重要方面。

关键词：依法治国;地方立法;公众参与

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”深入推进科学立法、民主立法是完善中国特色社会主义法律体系的重要举措。立法中的公众参与是践行科学立法和民主立法的重要实践，是扩大公民有序参与国家治理的重要方面。《中华人民共和国立法法》（2015年修改，以下简称《立法法》）适应地方立法“扩容”的新形势，赋予所有设区的市地方立法权。随着我国依法治国方略的确立和实施，立法中的民主参与日益受到重视，“开门立法”的实践活动广泛开展。本文以设区的市地方立法实践探索为视角，以制度构建为维度，拟提出完善公众参与地方立法的制度途径探索。

一、公众参与地方立法的价值维度——中国特色社会主义民主

法律的正当性是现代法治理论的基本要素之一。而正当法律的产生前提和基础必须是民主立法。现代民主国家的历史演进和制度逻辑绘就了各自不同的法律诞生的路线图，但是其都“殊途同归”于民主立法。中国特色社会主义法治道路在历史演进中所凝练的民主价值，集中体现为立法要为了人民、依靠人民。

中国特色社会主义法治的阶段性特征决定了高度重视立法质量是完善中国特色社会主义法律体系的关键。推进科学立法、民主立法是提高立法质量的重要途径。我国立法权体系结构和立法实践决定了地方立法的“质量权重”。提高地方立法质量已然成为推进地方治理现代化、全面推进依法治国的重大现实课题。完成这个课题，价值维度是重要的“方向指引”，而相关范畴厘定是规范建构的“制度节点”。

“民主政治发展是否成功关键在于制度建设，包括制度设计和制度安排，而制度设计必须符合民主实践的要求，更重要的是离不开民主思想的引导和确证。[1]“公众参与是中国特色社会主义民主权力法治化的重要路径。全面依法治国进程中，民主政治制度逐步开启法治化建设，发挥立法引领改革作用的同时，更好地保障各项民主政治体制改革成果，进而通过法治不断健全我国的民主政治。

地方立法的价值在于民主法治原则契合中国特色国家治理体系。地方立法的功能在于规范和调整地方特征明显，且不由中央立法具体化调整的社会关系。地方立法的实效应该尽可能适合地区经济社会发展实际，充分发挥地方法规的法治保障作用。故而，全面提高公众参与地方立法的科学化、民主化水平，必须遵循和彰显中国特色社会主义民主的理论原则和核心要义。

二、设区的市地方立法例的实证分析——以陕西省设区的市为例

立法过程，是社会不同利益全体诉求表达、博弈、妥协、并最终达成一致的过程，利益最大化的有效路径就是扩大参与主体范围。各设区的市人大常委会在立法准备阶段、法案到法阶段均能坚持科学立法、民主立法的法治理念，以陕西省XX市制定《地方立法条例》和××市第一个地方法规《××市禁止露天焚烧农作物秸秆条例》（以下简称《禁烧秸秆条例》）为例。

1.立法准备阶段

XX市开门立法、广集民智，通过媒体、网络、发布公告等形式，面向社会广泛收集到立法项目建议45条;筹备组建立法咨询专家库，制定并出台了《XX市人大常委会立法咨询专家库管理办法》。

2.法案到法阶段

XX市组织召开座谈会8场，座谈会由市律师协会、常委会组成人员、市政府相关部门、法律专家学者、司法工作者等参加，与会者面对面征求对《XX市地方立法条例（草案）》的修改意见。后经人大常委会审议后，将条例草案审议稿印送各县区人大常委会、市直各部门、400余名市人大代表征求意见，并通过人大网向社会公开征求意见。为人大代表参与立法提供方便，给市人大代表邮寄征求意见函，并在每封信函中附有回邮信封，方便代表提出意见。

《XX市地方立法条例》在修改过程中自始至终得到了社会各界人士的密切关注和热情支持。在每次审议前，法规草案审议稿都要进行公开，听取各方意见。市人大常委会积极回应社会各方面的建议和关切，对各方面的意见和建议进行了慎重研究吸纳。有代表围绕个别字词如“应当”还是“可以”、甚至是标点符合的用法激烈讨论。一次次的审议、一次次的修改，法規草案逐步完善、渐趋成熟。

3.公众参与地方立法的知晓度不足、参与度偏冷问题凸显

地方立法实证表明，比较地方政府决策“自上而下”的“单向主导”和“体制内循环”模式，体现出诸多相同或相类似的制度逻辑和实践轨迹。公众参与的范围、方式缺少刚性规定，同时社会公众整体对立法认知水平、参与能力参差不齐，现阶段在各立法层级均呈现出知晓度和参与度冷热不均的现象。刚刚启动的设区的市仍然处于这样的立法社会环境中。

总结其原因：第一，规范指向，即立法准备阶段公众参与尚未制度化、规范化。根据《立法法》及相关《地方立法条例》中，立法准备阶段尚未纳入法制化轨道，缺乏法律法规的刚性要求，立什么法以及法规草案的形成过程，主要限于“体制内”单位调研形成法规草案，起草部门通常会召开座谈会听取意见，但与会者多为相关管理部门，其中社会公众参与仍然并非起草环节的法定程序。第二，立法习惯的路径依赖比较明显，前述《焚烧秸秆条例》立法准备阶段，体现出明显的公众参与立法的“政府推进型“色彩，也从深层次反映出在立法起草阶段的”精英决策理念“。这种观念支配下的立法决策，公众参与往往成为立法机关自由裁量的对象。

4.法案到法阶段

法案到法阶段，是指由法案提出直到法的公布这一系列正式的立法活动所构成的立法阶段。本阶段立法活动特征突出表现：以比较确定、规范的步骤、方法和程序，充分表达公众利益诉求。一般而言，从法案到法阶段包括提出法案、立法审议、表决法案和公布法案四个主要程序。在各地方立法程序规范中均有这一部分的内容，其制度规范水平和实际运行效果对地方法规的立法水平意义重大。

法案到法阶段中，公众参与集中规范于立法审议环节。从地方立法条例和实际运行情况看，在审议环节，社会公众参与立法、表达利益的途径较多参与也较为充分。《秸秆条例》在审议环节，地方人大常委会根据立法实际，组织召开了立法座谈会，邀请人大代表、专家学者以及有关行政管理机关、基层执法单位等参加，并通过媒体向社会公布法规草案征求意见。从实践效果看，基于问卷调研，社会公众参与地方立法呈现出明显的偏冷现象。

三、依法治国视域下推进公众参与地方立法的制度路径思考——以设区的市地方立法为基本场域

公众参与是地方民主立法原则的社会基础。要充分发挥中国特色社会主义民主法治的优势，必须关注公众参与地方立法的制度建设。美国政治学家亨廷顿：“所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，制度化是组织与程序获得价值和稳定性地过程。[2]”

1.完善公众参与地方立法的框架制度构建

现行法律规定中，公众参与的法定形式有书面征求意见（对象为有关机关、组织和专家）和座谈会、论证会、听证会，以及公开草案征求意见，其他则是实践中探索实施的非法定方式。

《立法法》和相关地方法规条例中，现有的对公众参与形式的规定太简单，需要针对立法参与程序中的片面性和随意性进一步具体化，保障公民参与立法活动的有序。应该考虑修改《立法法》和地方制定的相关法规条例，将公众参与立法的形式、程序作出刚性规范。

2.完善公众参与地方立法的配套机制

立法程序框架制度实践中发挥民主立法实效，必须激发和整合相关的配套机制。公众立法参与立法程序密切相关，公众立法参与必须在立法具体运行程序和配套机制中展开，参与才能有序、有效。从立法准备阶段，比如立法规划和计划的编制，立法项目的最终确定，起草机关的选择，再到立法的完善阶段，包括法律的修改、废止和法规备案审查，都应当有公众的声音。只有将相关配套制度全面、适时“嵌入”立法程序的各个具体阶段和环节之中，其参与的深度和效果才能凸显。因为立法各个阶段的目的不同，鉴于不同参与形式在不同方面的优势和劣势，公众立法参与形式的选择也应根据立法各阶段特点和各参与主体利益诉求差异作出调整，最终参照地方立法实际选择相应配套制度将其依次设计。

（1）建立开放的地方法规立项机制

实践中大量的立法例表明立项环节仍然容易忽视社会的公共立法需求，立法可能过多充当了“应急规范”的角色。甚至因为人大立法监督政府政府权力有限，规范更多表现为“管理社会公众”的立法导向。基于此，提出以下建议：

将立项过程向社会进一步公开。征集立法项目不仅面向政府、人民团体以及党委有关部门等“体制内”单位，而且面向社会公众，全方位了解公众对立法的需求，并尽可能多地将公众立法需求列入立法议题。

建立常态化的立项建议征集处理渠道。拓宽公众立项建议征集处理平台和渠道，如在人大网站开通立项征集栏目等，让公众随时根据自己的意愿提出相关设想，并落实设区的市人大内部接受处理公众立项建议的工作人员岗位，将公众随时提出的立项建议定期向人大代表、常委会组成人员印发，将公众立法建议作为立项的重要参考。

建立开放的立项筛选论证机制。目前立项论证关节，主要由人大常委会专门委员会、政府法制综合机构研究的“闭门立项”。实践中，可以考虑在立项论证环节听取全体人大代表的意见，由全体人大代表代表全体市民对立项建议进行排序，从中选出公认最需要立法的项目。

（2）建立社会公众、专家及社会组织参与地方法规起草的刚性制度规范

设区的市应建立重要法规由人大有关委员会组织、牵头，多元主体参加的立法起草工作机制。这里的多元，强调的是政府部门之外多方主体对草案的参与。具体机制构建中，积极探索实践委托第三方机制，进行某个法案或法案某个章节、某些制度的起草。

（3）完善法规草案公开征集意见机制

法律草案公开征集意见是法规草案已经起草结束进入立法审议程序中的制度，目前也是实践最多、社会影响最广的一个公众参与渠道。为突出征求意见广泛性和实效性，可以考虑：一是以草案公开为原则、不公开为例外，不包括因国家机密不得公开的草案;二是草案的公布时间应當适当延长时间，以便社会公众有充分时间进行研究和发表意见;三是草案公开应当做到信息全面公开。除了公开草案文本，还应当附上起草说明和相关背景资料，内容包括立法背景、立法目的、立法动因、起草过程、论证情况、主要内容等;第四、全面梳理征集的意见。通过创新工作方法和技术手段，分类整理纷繁复杂的公众意见，建立相应的案卷，尽可能做到全面准确;第五、完善意见反馈制度，此举正是地方立法实践中重视不够的。征集意见之后，要及时向公众说明公开征询意见的情况，形成公众意见征集之后的反馈机制，做到意见回复制度化、听取和采纳意见的说明制度化。

（4）完善和创新立法审议公开的工作机制

公开审议对提升地方立法质量具有积极促进作用。因为立法规范调整的社会关系一般社会关注度较高，所以客观上需要不同利益群体观点的相互博弈。可以考虑以多种方式公开立法审议过程。一是采取录播常委会审议草案情况;二是进一步改革公民旁听制度，扩大旁听规模，简化旁听申请手续，并允许公民全程旁听，包括常委会全体会议或旁听分组审议会议。三是进一步适应网络化特点，网络征求意见时，在征求意见网页中直接链接意见提交系统，进而激发公众参与热情。

注释：

[1]董石桃.《西方民主政治的发展及其反思——基于制度史和思想史的宏观考察》，《湖北社会科学》，2009年第8期

[2]美.塞缪尔.亨廷顿.《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，生活、读书、新知三联书店1989年版，第35页

作者简介：

韦付萍，女，陕西泾阳人，中共咸阳市委党校法学副教授，研究方向依法行政与政府法治。