以机制建设推动产业扶贫向产业链扶贫转变

王东宏

以政府为主导，合作社（企业）为依托，贫困户为主体的产业扶贫模式，将贫困户的土地、劳动力和产业发展资金作为生产要素进行整合，为贫困户参与产业扶贫创造了条件、提供了支持，形成了政府对贫困户提供产业发展的“造血式”扶贫，一定程度上调动了贫困户的积极性，强化了贫困户的脱贫意愿。然而这种“造血式”扶贫是否具有持续的“造血”功能，贫困户脱贫之路能否走得更远？针对这些问题，笔者在参与党校不同班次关于精准扶贫脱贫研讨交流的同时，到青海东部山区一些典型贫困村进行了实地调研。

调研中我们发现：扶贫产业在对贫困户的生产要素整合过程中，贫困户所从事的主要是产业链低端的生产环节，产业链当中的仓储、加工、流通、销售、品牌经营等附加值较高的环节被“大户”“企业”所“垄断”，贫困户所得收益微乎其微；同时，贫困户很少参与到企业的经营管理中去，对企业经营风险和市场风险缺乏了解，这就造成了依托产业扶贫的贫困户实际上游离于企业的经营管理之外，贫困户在生产端面临的风险（自然风险、技术风险和市场风险）很难得到有效转嫁，处于一种“半脱嵌状态”。当产业发展前景较好时，生产端“游离的散户”议价能力相对较弱，无法与“大户”或“合作社（企业）”进行讨价还价，利润在生产环节分配较少，贫困户得到的实惠非常有限，扶贫资源被“乡村精英”整合利用，产业收益被“精英俘获”；当产业发展前景不好时，产业经营风险又大多由生产端的贫困户所承担，贫困户本来就经济基础差、底子薄，根本没有抵抗风险的能力，极易返贫。综合来看，弱势地位的贫困户不能享受产业扶贫的好处，反而成为产业风险的承担者，在产业扶贫中处于“风险不少担、利益不沾边”的弱势地位，这与政府的产业扶贫政策初衷是相违背的。

由于贫困户在产业中“半脱嵌状态”和“风险不少担、利益不沾边”的弱势地位，直接影响产业扶贫的可持续发展。因此，笔者认为可以从建立产业联动机制、完善利益联结机制和健全风险保障机制三大机制入手，助推产业扶贫向产业链扶贫转变。

一、建立产业联动机制。产业扶贫要可持续，一二三产业联动发展是关键。为有效解决贫困户的“半脱嵌状态”，应建立产业联动机制，推动一二三产业融合发展，做强做长农业产业链，形成“工农贸一体化、产供销一条龙”的产业化经营体系。要将产业链布局与扶贫工作结合起来，有针对性地将贫困人口“嵌套”到扶贫产业发展链条体系中。从产业类型来看，主要有两类，一类是以传统的农林种养殖为基础的产业带动扶贫模式，另一种是以自然资源与人文资源为基础的旅游产业扶贫模式。第一类是比较传统的农林种养殖产业带动扶贫模式，它强调贫困户的参与性，能充分调动贫困户的主观能动性，这类扶贫的方式主要是通过农林作物的种植和养殖，与政府、企业、合作社等多方协作，形成有机的共同体。将农户的初级产品纳入供销链中，实现农产品的产出销售一体化，并对初级产品进行一定的粗加工、精加工，及其他增加产品附加值的方法，从而形成稳固的产业链，进而使农户特别是贫困户在农产品全产业链中获得收益。第二类旅游产业扶贫是近几年来发展比较迅速的产业扶贫模式。旅游产业扶贫是通过开发拥有独特先天优势资源地区的方式，建设旅游景区，吸引游客前来观光旅游，进而辐射带动一系列增收方式，如农家乐、特色农产品生产銷售、饮食消费、文化消费等。该模式的特点是充分发展利用当地的自然、人文资源，吸引游客前来旅游消费，带动地区经济发展，使贫困户受益。

二、完善利益联结机制。产业扶贫要保证产业发展与脱贫目标不脱节。为了使产业发展最大化地服务于脱贫，从经营主体与贫困户利益联结机制的设计上要实现创新。龙头企业、专业合作社与贫困户之间必须形成互利共赢的利益联结机制，才能保证贫困地区产业扶贫的长效化。建立互利共赢利益联结机制，关键要把共享理念贯穿到扶贫产业中，坚持长短结合，确保贫困人口精准受益。从短期看，要推广订单帮扶模式，鼓励新型经营主体和有产业发展能力的贫困对象，共同开发特色产业，依法签订利益共享、风险共担的合作协议，带动贫困人口较快增加收入、减少返贫；从长期看，要创新贫困户、村集体、企业多方受益机制，政府财政扶持资金可以一定比例落实到集体，村集体以资产入股企业，并与企业签订协议，确定各方分红比例，建立合理收益分配方式。这样贫困户、集体、企业间就形成了稳定的利益联结机制，既保护农民利益，又调动企业积极性，还可壮大村集体经济。另外，还可以通过盘活贫困户各类生产要素，推动贫困户生产要素向全产业链布局，实现全产业链的利益分享，如贫困户通过土地流转获得财产性收入，通过到企业打工获得工资性收入，通过集体资产受益获得股权分红收益。

三、健全风险保障机制。农业属于弱质产业，具有生产周期长、环境影响大、回报见效慢的特征。贫困户属于弱势群体，“一年受灾，三年难缓”。针对产业扶贫当中面临的自然风险、技术风险和市场风险，地方政府要联合合作社、企业、农技站、金融公司、保险公司建立以贫困户利益为重心的风险保障机制。一是充分发挥农业保险的风险化解功能。从国家层面倡导发展农业保险入手，扩大政策性农业保险的覆盖面，为贫困户购买一定限额的保险，提供补贴补助。二是设立产业扶贫风险补偿基金。基金主要由市县两级财政按一定比例出资，重点用于补偿因不可控风险导致的经济损失，对未参加农业保险或保险赔付不足的受损贫困农户，可由基金给予一定补助。三是对贫困农户实行最低价格保护政策。对扶贫产业涉及的主要农产品，各地可以保本为基准制定年度最低价格，当市场价跌破最低价时，由财政向贫困农户提供价格补贴；也可通过适当的政策引导或优惠，让扶贫企业将最低价条款写入与农户的订单合同中，由企业执行农产品最低收购价格。四是针对贫困户开展生产技术指导，加大技术扶贫力度，在精准扶持“措施到户，资金到户，项目到户，效益到户”的基础上也要实现“技术到户”。

（作者单位：省委党校）