新时期成渝城市群转型与空间布局优化研究

■ 肖 磊

一、成渝城市群总体特征

成渝城市群是国务院提出的长江经济带与国家西部大开放重大战略中的重要支点，是长江经济带上游的重要组成部分，同时也是西部地区经济发展的核心部分。《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中指出：促进成渝城市群一体化发展，优化沿江城镇化格局，科学引导沿江城市发展，创新城镇化发展体制机制。在新发展阶段下，成渝城市群需转变传统发展方式，突出高质量发展，适应沿江经济带与西部地区内陆发展趋势，带动西部地区发展，缩短与沿海城市的差距。

（一）人口数量较多，经济总量与沿海城市群存在差距

以成渝城市群为研究对象，范围包括重庆全域以及四川省除攀枝花与三州民族地区以外的全部地市。具体包括成都、自贡、泸州、德阳、广元、绵阳、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、达州、巴中、雅安、资阳等17个市，以及重庆市全部38 个区（县）。

成渝城市群总面积26.37万平方公里，2016年总常住人口1.049亿人，与京津冀（1.12亿）、长三角（1.56亿）、珠三角（0.99亿）差别不大。2016年GDP4.956万亿元，与京津冀（7.6万亿元）、长三角（14.9万亿元）、珠三角（7.3万亿元）差距明显。由于经济基础的差异，沿海城市群均为人口大量流入地区，而成渝净流出1200万人，且多为年轻劳动力。

（二）工业化城镇化水平不高，制造业支撑能力弱

成渝城市群工业化水平不高，2016年人均GDP4.48万元，与京津冀（6.8万元）、长三角（9.5万元）、珠三角（7.35万元）还有比较明显的差距，还不到全国平均水平（5.38万元）。城镇化水平同样较低，2016年仅为53%，与京津冀（64%）、长三角（71%）、珠三角（69%）差距明显，也未达到58%的全国平均水平。

图1 成渝城市群研究范围

表1 2016年成渝与沿海地区工业化水平比较

成渝仍处于工业化的中前期，但制造业就业规模长期偏弱。2016年制造业总就业规模仅800万人，与浙江、广东等沿海省份差距明显。成渝人口总规模明显超过江苏省，但江苏省在1990年时制造业就业就已达到1000万级别，区域差异十分突出。与此同时，成渝制造业占非农就业比例明显偏低，只有20%左右，与沿海省份40%～50%的情况差异明显，与全国平均29.5%水平相比同样落后。

（三）投资依赖明显，自身造血能力有待加强

成渝地区经济发展高度依赖固定资产投资。2016年重庆与四川省固定资产投资额分别达到了17361.1和29104.0亿元，与GDP比例分别达到98.87%和89.06%，明显超过70%的全国平均水平，远高于广东（41.51%）、上海（24.60%）的水平。2011年～2016年之间，成渝地区税收与固定资产投资比例仍在下降，表明投资依赖仍在加剧，固投比例仍不断提高。说明成渝地区仍处于以土地财政支撑经济的发展过程中，本质是通过融资奠定城市发展基础，为下一步发展拉开框架。

二、新时期重大背景分析

（一）长江经济带建设与内陆开放要求

党的十九大提出优化区域开放布局，加大西部开放力度，推动形成全面开放新格局；长江经济带规划提出西部要成为联动多向开放的纽带地区。

本轮长江经济带发展中，长江同时扮演着“莱茵-多瑙河”与“地中海”的角色，推动深入中国内陆的沿江城市走向国际开放，扩大对外经济合作的空间与机遇。

其中，成都是天然的亚太航空中心，成都机场5小时可覆盖东亚、东南亚、南亚所有主要机场，具有发展国际商务商贸的天然优势。重庆是长江上游航运中心，在临江开放、货物转运方面具有国家战略意义。

（二）长江大保护与生态文明建设要求

生态文明是新发展阶段的关键主题，习近平总书记专门强调了长江“共抓大保护”的重要性。从目前发展来看，成渝地区生态发展主要带来几个方面的影响：

一是沿长江地区的保护与生态修复上升到了新的高度，开山建设、拥江发展、临江布局污染性产业的做法将得到显著控制。以重庆为例，提出明确政策限制临江工业发展：以175米三峡库区等高线为基准，划定水体生态保护控制线；长江干流及主要支流岸线1公里范围内禁止新建重化工项目；长江干流及主要支流岸线5公里范围内禁止新布局工业园区。

二是临龙门山地区发展与大气环境容量、地质安全存在矛盾。但这一地区是四川传统的“成绵乐”发展轴线，人口与产业高度集聚，但大气扩散条件差，工业与汽车尾气排放导致了比较严重的大气污染问题。

三是盆周山地地区原本不适合搞大规模开发，却大规模开山平场搞工业。在新的发展背景下，需要调整传统发展方式，探索新的经济发展方向。

（三）人口流动转向，带来新的发展机遇

成渝地区人口流动的趋势明显变化。一是存在一定的人口回流，多为沿海地区技术人员与返乡创业人员，返乡后对本地经济发展带来较强的支撑作用，重庆开州区农业本底条件好，许多返乡人员发展特色农业，对乡村就业帮扶明显。二是新移民中知识人群比例明显提高，到2016年，城镇新增人口中超过一半人是大学毕业生，城镇化呈现“白领化”的趋势。近年来，成都、重庆等核心城市对高知人群的吸引力明显提高，一方面得益于本地经济与政策吸引力，一方面也与我国一线城市高房价的挤出作用有关。

年轻高知人群与返乡人群流入，将促进本地产业升级发展。一是高端服务业，以往因为知识人群比例低，很难培育商务、科技创新、生产服务等行业，在新的发展时期将迎来拐点。二是本地优势特色产业，在能人回乡的基础上也面临新的发展，在电子商务时代，产品走出去的机会明显增多。

三、新时期空间趋势分析

（一）核心城市重构：动力集聚但空间布局调整

城市群发展动力面临向核心城市集聚的态势。主要原因在于，新增的知识人群、内陆开放的动力、创新相关的功能都更倾向于流入成都、重庆等核心城市，其它城市在这方面的竞争力存在较大的差距。成都、重庆在这方面的直接竞争对手是西安、武汉等国内其它二线城市，即使愿意疏解给本地其他城市也无法做到。与此同时，成渝次级城市发展多依赖制造业，而制造业发展的大环境面临下行，中国搞大规模工业扩张的道路已经到了尽头。在此双重作用下，发展动力面临继续极化的趋势。

核心城市面临生态环境的限制。成都背靠青藏高原，大气环境容量较低，目前大气污染严重，PM2.5水平堪比河北。重庆则因为城市多山，交通组织困难重重，新培育的商务、商业空间往往与区域客运通道重叠，拥堵问题日益凸显。在新功能植入、城市环境要求不断提高的背景下，成都、重庆都面临着功能疏解、打造都市圈的客观要求。

（二）沿江城市转型：生态管控下功能开放

与此同时，围绕重大设施的内陆开放口岸将逐渐兴起，主要包括一些临港城市与成都、重庆交通枢纽地区。在生态保护的要求下，重点通过国际化贸易平台建设，发展对外贸易口岸、综合自贸区、综合保税区，培育商品展销、对外结算、对外电商、保税物流等系列服务功能。临江城市以打造“江海联运”的对外平台为主，转变传统的大工业开发模式，更加关注功能提升而非规模集聚。

长江修复与环境治理将深刻影响沿江城市发展。以四川宜宾为例，由于城市沿长江呈带型拓展，大量占用沿江空间，城市功能效率低下。近年来，该市通过对长江综合生态治理取得了良好成效，沿江产业升级、将污染产业搬迁，将水污染防治与水生态修复、水资源保护同步共治。

（三）丘区城市开发：新时期工业化新载体

分析成渝分类型城市发展条件：核心城市受到环境容量限制，传统功能面临疏解，制造业不适合布局在其城市中心；盆周山地城市用地条件较差，同时地理区位导致交通问题严重，在生态保护前提下不适合壮大规模；沿江城市面临政策限制，以生态优先，不宜大规模发展工业。相比之下，成渝中部腹地将会成为新阶段工业发展的重要载体，结合成都、重庆都市圈发展，成为联动两大中心城市的产业走廊。

成渝中部的优势在于：生态环境容量充足，城市基础、交通条件、基础设施较好，对耕地占用影响少于成都平原，腹地人口规模较大。未来产业发展应避免钢铁、化工等资源型产业，结合内陆开放发展与国际产业链相关的电子、医药、汽车等行业。本区域存在一定程度的城市超前建设情况，将其作为产业基地有利于控制政府债务和房地产风险。

四、空间发展建议

（一）城市群布局建议

结合上述分析，对成渝城市群空间格局提出发展建议如下：

一是依托成都、重庆双核，加快功能升级：加快积累人力资源，培育生产服务、创新服务、国际贸易等现代服务功能。依托新功能实现空间结构优化。在生态约束下推动空间重构，形成都市区空间形态。

二是推动临龙门山与长江两大发展带生态发展：以双核为节点，分别发展以生活性服务业、特色旅游等产业为主的临龙门山地区优化发展以及依托开放发展的沿长江生态带。两带差异化发展，同时加强区域协作。

表2 成渝地区各类城市优缺点比较

图2 建议成渝城市群功能布局发展意向图

三是打造中部丘区的工业城市：着力发展非资源依赖型工业，打造工业城市集群，疏解成都、重庆工业，加强成渝对接联动，促进产业空间优化布局。结合当前人口需求特点，新增产业区应与既有城市布局结合，增强产业服务配套，也提升对城市发展的支撑作用。

（二）城镇发展建议

一是建设绿色城市，推广绿色运营新模式。对分类型城市提出相应建设建议：成渝核心城市发展重点是推广绿色交通，缓解汽车尾气排放带来的环境污染问题；沿江城市发展重点是长江生态系统共建，同时完善生态管控机制，将预防、保护与修复工作同步；工业城市重点加强长江支流环境治理。

二是优化设施布局，支撑城镇空间新格局。均衡布局区域公共服务设施，引导优质服务向次级城市转移。扭转教育人群向中心城市过度集中的趋势，在义务教育、高中教育、职业教育方面大力推进次级城市发展，打造若干个医疗服务的重点城市，缩小与中心城市的极差。同时加强工业城市到口岸城市之间的便捷交通，降低多式联运转运成本、时间成本；加强中心城市至口岸城市的快速客运，整合对外贸易、对外交往功能。

三是实施人才战略，以人为核心培育功能。人的发展是本阶段发展的战略支撑，应把握人口流动趋势机遇，根据不同城市发展方向实施相应的人才政策：成渝核心城市注重高知人群的引进，主要目标对象是20～35岁高学历人群，核心是解决安居问题，提供人才公寓、产业配套租赁住房等后勤保障；产业城市要注重专业技术人才的培养和引进，加强对紧缺人才的预测和规划，提高引进人才的针对性和有效性；特色县镇应加强针对返乡创业人群的政策扶持。