澳门高等教育发展成效探究

陈志峰 马冀 周祝瑛

关键词：澳门;高等教育;发展成效

 一、澳门高等教育体系的建立

澳门的高等教育从1594年的圣保禄学院（Colégio de So Paulo）开始[1]，历经四百多年的缓慢发展[2]，到1981年才正式创办第一所由中国人主办的高等学府私立东亚大学[3][4]。由黄景强、胡百熙和吴毓璘创办的私立东亚大学，在1987年12月19日被澳门政府以约一亿三千万葡币（约975，610美元）收购，由澳门基金会负责重组，并在1991年转为公立澳门大学，为回归之后的“澳人治澳”培养人才。[5][6][7]东亚大学也一分为三，变为澳门大学和澳门理工学院，以及与葡萄牙公开大学联合成立的“亚洲（澳门）公开大学”，随后又在2011年改名为“澳门城市大学”。[8][9]在之后的20年中，澳门教育飞速发展，基本建立了以四所公立大学和六所私立大学为主的高教体系，招生人数不断增加，完成了从精英化向大众化高等教育的发展（见图1）。

尤其是近五年，在行政长官的推动下，澳门高等教育提出“教育兴澳、人才建澳”的重要政策，提升澳门高等教育质量，取得了瞩目的发展成果。回归十多年之后，澳门的高等教育已经建立起较为完善的、公私立相结合的发展模式，透过不同组织如教会、政府、慈善会等力量，兴办政府与民间相结合的高等教育办学体系。

 二、近十年澳门高等教育的发展成效

2009年，澳门第三任行政长官崔世安当选后，推出“教育兴澳，人才建澳”的政策，致力于澳门高等教育的持续发展，以培养更多人才，为澳门特区的持续繁荣，提供强有力的人才支撑。

同年，澳门特别行政区又进一步向中央提交在珠海横琴建立高教园区的提案，自此开始了澳门高校建设的新阶段。之后在澳门经济发展快速和良好的高等教育政策支撑下，澳门高等教育机构持续获得政府各方面的投入，尤其在研发经费上持续增加。例如，政府对高等教育机构的投入占GDP的比例，在六年内增加一倍。同时澳门研发及发展经费占GDP的比例，也从2012年的0.048%，上升到2015年的0.133%，增长近三倍。[13][14]

同时在这段时間内（见图2），澳门高等教育的师资素质不断提升，拥有博士学位的教师比例逐年升高，整体教师水平不断上升，学生中的研究生人数比例也稳步上升。高等教育毛入学率从60%提升至80%以上，也让公民中拥有高等教育学历的人口比例上升至34%左右;学生中研究生的比例达到28%，女性学生比例则基本稳定在55%左右，外地学生的比例上升了近12个百分点，达到45%。尽管在女性学术人员比例、师生比、外地教师比例等方面稍有欠缺[19][20][21][22]，但整体而言，澳门回归的十年间（2009-2018年），高等教育快速地跨越了精英化阶段和大众化阶段，直接迈入普及化阶段。[23]澳门高等教育在整体规模的建设与发展上，取得了相当的成绩。

尤其是近五年，自2013年提出“教育兴澳、人才建澳”的政策以来，澳门高等教育的发展取得了优异的成效，包括以下几方面。

（一）重视高等教育事业发展

2009年澳门获准澳门大学搬迁横琴新建校区的提案[24]，实施“一国两制”的隔离式管理政策[25]。自此，澳门大学成为港澳地区第一个校园搬入内地的大学，也是中国历史上首次将大面积领土交由另外一套司法体系进行治理的案例。横琴校区比澳门大学原校区大20倍，建筑面积约82万平方米，可容纳一万五千名学生，满足澳门大学未来十年发展规划目标。自2013年7月正式启用，澳门大学的学生总人数由2014-2015学年的9，393人，上升到2016-2017学年的9，968人。其中，博士学生人数增加325人，增长超过30%（如图3）。[26]此外，澳门大学的学术研究成果也在提升，如，论文发表量由2014年的700多篇提升到2016年的1200多篇，增长70%。其中论文引用次数也超过11，000次，较2011年增加五倍多（如图3）。[27]由上述资料可看出，澳门大学在横琴校区启用之后的快速发展情形。

澳门大学的搬迁，也让出原有的空间给其他的大学和学院发展，如澳门城市大学、澳门理工学院、澳门旅游学院三所高校，分别获得了澳门大学的部分原校区空间。澳门政府也在这一阶段为若干学校建立新校园，如，2009年圣若瑟大学开始建造占地约15，000平方米的新校区;2015年6月，澳门城市大学进驻凼仔新校区。

同时澳门政府还为高等教育投入了大量的资金。2014-2015年澳门高校学年总支出为4，174，892，734，03澳门币，公立学校3，108，042，397.4澳门币，占总支出的74.4%。[29]

2014年，澳门政府对高等教育的总投入经费（包括十所高校从政府各个部门、澳门基金会、澳门科技发展基金会获得的经费和高等教育辅助办公室的投入经费）为32.16亿澳门币，占政府总开支的4.8%，生均经费占人均GDP的11.4%。[30]虽然比例看似不高，但澳门近十年来经济快速发展繁荣，人均GDP和政府总开支数字很高，因此相较于邻近国家与地区，澳门对于高等教育的投入经费多元且充沛。透过政府教育部门、澳门基金会、教会组织与私人企业等对澳门高等教育的资源投入，使得近五年来高等教育投入成长快速。

在澳门重视高等教育投资背景下，高等教育毛入学率也随之不断攀升，由2012年的61.86%上升到2016年的81.27%。与周边地区相比较已属先进的水平，但仍略低于美国和澳洲等高等教育发达国家。另外，高等教育就学率也在2014年达到69.3%，三年内略增3%，高于英国、美国和澳洲，仅略低于台湾地区。[31][32][33][34]

（二）加强法制建设

1991年，为了适应《中葡联合声明》之后的高等教育形势，帮助澳门的高等教育能在过渡阶段培养更多的本地人才，澳门政府颁布了《高等教育法》（11/91/M号法令，以下称为旧高教法）。该教育法规定了澳门高等教育的目的、组织与运作、学位与文凭、教师、学生、财政与评审，还明确规定东亚大学为公立澳门大学，要求遵守法令等的各项规定。[35]

经过20多年的发展，旧的《高等教育法》已无法适应新时代高等教育的需求。为了因应新时代需要，2003年澳门特别行政区政府修正《澳门教育制度修改建议》[36]。2017年7月通过《高等教育制度》[37]，又称为“新高教法”。新高教法提倡多元课程，优化院校办学素质，赋予高校更大的灵活性和自主空间。

相较于1991年颁布的11/91/M号法令（旧高教法），《高等教育制度》法案在法治方面进行了理念上的改变，不再局限于成文法规定，形成以法律治理教育的体系，统筹其他与教育相关的法规。[38]澳门高等教育将以新高教法为核心，配合高等教育章程，建立学分制、高等教育素质评鉴制度、高等教育委员会，以及高等教育基金等一系列配套体系。[39]

其中在投资方面，新高教法将成立“高等教育基金”，優化对各个高等院校的公共资金投入。在体制方面，新法保障高校更多自主权，授予各校在校院章程、学术、教学、行政、财政、课程的设置和学习计划方面更大自主性和灵活性，[40][41]希望能改变原先高等教育所面临的复杂行政程序等缺点。

至于在高等教育师资方面，新高教法增加了对高等院校人员的分类，将其分为领导人员、教学人员、研究人员和非教学人员。法案认同高等院校教学与科研的结合，以及承认研究人员在高等教育机构中的地位。[42][43]

另外，新高教法还引入高等教育评鉴制度和评估体系，期望进行高校的质量保证。至于在学生方面，也强调高等教育环境中须重视“以学生为本”的概念，这可说是一项重大的高教理念转变。[44]

新高教法第二条还排除过去葡萄牙大学教育和高等专科教育双轨制，将高等教育改为“由高等院校提供的中学教育以上程度的各级教育”，且将高等院校进一步定义为“根据适用法例设立及认可，且获准开办高等教育课程、颁授学位及从事高等教育范畴其他学术活动的公立或私立组织”，藉此与世界高教接轨。[45][46]

另外，新高教法在学生培养方面，降低了经特别入学考试人士的最低年龄，由25岁调至23岁;规定资质优异学生的入学制度;促进澳门各个院校之间的学分和学习互认;确保学生的学术活动的参加和实习的条件。[47]

总之，新高教法，赋予澳门高等院校更多的自主性和弹性，修改旧法律中过时的规定，顺应了时代的潮流和发展新需求。尤其在研究人员分类、重视学生为本与建立评鉴体系等方面的改革，都将对澳门的高等教育产生重要影响。尽管澳门高等教育发展目前还面临着一些困难与限制，但新高教法的推出，将会为澳门高等教育开启新的契机。

（三）优化师资队伍

随着高等教育的发展，师资建设也成为澳门高等教育的重要议题。在世界大学排行影响下，澳门高等教育越来越重视教师的质量提升与学术研究表现。

从博士学位教师的比例来看，澳门高等教育院校中拥有博士学位的教师比例在逐年提升。2013-2014学年全澳门十所院校拥有博士学位教师比例为59.69%（以全职计算），到了2016-2017学年，上升至66.75%。其中，澳门大学的博士学位教师比例也从2013-2014学年的79.96%，上升至2016-2017学年的82.65%。另外，澳门理工学院的博士学位教师比例2017年也达到71%。[48][49]由此可见，整个澳门的高等教育教师质量在不断上升（见图4）。

相对于邻近地区，尽管澳门在人才引进策略上仍稍嫌保守[54]，但高等教育师资来源却十分多元，有超过30%的教师来自非本地聘用，其中非本地教师比例最高的是澳门科技大学，高达58%[55];澳门大学也有20.79%的外地教师，包括七位世界著名的讲座教授[56]。从全职和兼职教师的比例来看，澳门高等教育的全职教师比例一直处在65～70%左右，由于引进讲座教授等原因，澳门大学的全职教师比例还略有下降。[57]

近年来，澳门高校教师在国际上也屡获荣誉，例如，2014-2016年间澳门大学多位教授获得中国科学院相关专家荣誉、亚洲最佳商业学校奖、教育领袖奖、葡萄牙颁发的功绩勋章、英国工程技术学会会士名衔、美国相关学会的终身成就奖、杰出学者奖、葡语文学成就奖、国际杰出电子教学奖，以及国际系统与控制科学院院士等奖励。[58][59]澳门大学的学术论文发表量也从2010年的百余篇快速增加至2016年的1200多篇[60]，在学术研究和国际影响上都获得重大的发展。

（四）重视高等教育质量

澳门高等教育发展至今，学校规模已不再是主要的议题，如何培养适合澳门经济发展需要的人才，并确保人才质量，才是当前澳门高等教育的首要问题。横琴校区完全归澳门大学所管辖，即是一个最佳提升管理绩效的案例。透过这样的安排，期望为澳门建立区域的一流高等教育。

前文提到，澳门新《高等教育制度》法案提出更加重视高等教育的质量，建立和优化澳门的高等教育评鉴制度，来达到以生为本的核心目的。具体而言，2012年澳门高等教育辅助办公室已加入两个国际素质保证组织，包括国际性素质保证组织（The International Network for Quality assurance Agencies in Higher Education，INQAAHE），以及亚太地区的素质保证组织（The Asia-pacific Quality Network，APQN），藉此推动澳门高等教育在高等教育质量保证上的国际化，并为未来推行高等教育评鉴制度做准备。

2013年9月，澳门高等教育辅助办公室前往上海，访问上海教育评估院、上海交通大学、同济大学、华东师范大学等学校，对内地教育评估、两岸四地院校排名、素质保证文化建设等进行了探讨。[61]

2014年，澳门高等教育辅助办公室委托香港学术及职业资历评审局来澳门帮助建设关于高教制度评鉴的相关事宜。同年，澳门理工学院通过了英国高等教育质量保证局的院校评审。2015年已完成课程认证的第一阶段，借由该先导计划对高等教育评鉴体系进行相关实用性和可操作性的验证[62]。

2016年，在香港学术及职业资历评审局的帮助下，澳门引进《课程认证指引》和《外评机构指引》两项指引，并举办说明会，向各院校介绍相关的修订事宜，并于2016年7月开展第二阶段有关院校素质核证的先导计划。澳门科技大学和澳门城市大学分别聘用英国高等教育质量保证局（Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA）和台湾社团法人台湾评鉴协会 （TWAEA）作为外部评核机构，实施该先导计划的测试。[63]

总之，为汲取更多的质量评鉴方面的经验，澳门从2012年起就不断派出相关人员，参与INQAAHE和APQN的相关国际会议，并与香港、台湾、欧洲、澳洲、马来西亚等地区的国际评鉴机构，建立了广泛的联系。

（五）以学生为本的理念

根据2014-2015学年数据显示，澳门高等教育的毛入学率已达到76.17%，2016年更是达到81.27%。短短十余年，澳门就从高等教育发展的精英阶段，跨越至普及化阶段。因此就高等教育的规模而言，澳门已经达到发达国家地区程度，超过了英国的56%，非常接近美国的85.8%。[64]

随着《高等教育制度》法案的公布，澳门从法制上更加明确了以学生为本的高等教育理念。近年来，澳门政府一直致力于保证每一位学生不会因为经济因素，而错失接受高等教育的机会。政府为经济状况不佳的学生提供奖学金、助学金和贷学金。除此之外，澳门政府几乎为每一位澳门学生（包括在境外升学的澳门学生），提供三千澳门币（合371.1美元）的大学生学习用品补贴。[65]

澳门高等教育通过各个平台，向澳门学生提供奖助贷学金，包括政府公共部门、各基金会，以及各公立大学。澳门为学生提供奖励优秀学生的奖学金、助学金，还有帮助贫困学生的贷学金和学习贷款利息补助;既向在本地就读的澳门学生提供奖学金，也向在外地就学的澳门学生提供奖学金;提供金额从每人3，000元的学习补贴到高达28万元的学术研究奖学金。此外，澳门政府还提供本地生考入私立高校50%的学费补贴，以公私平衡的方式，来重视每一位学生的发展。同时，也透过监督机制，确保这些经费的用途。

除了对学生的经费直接补助外，澳门政府在教育理念上也鼓励学生课堂以外的学习。高等教育辅助办公室和基金会定期为学生提供各种外出交流、比赛的机会与经费补助，减轻家长负担。为此，澳门大学生经常参加各种国际比赛并得奖，参加中国内地、香港、台湾、葡萄牙语国家以及欧美发达国家的教育地区学校的交流活动[66]。

值得一提的是，澳門高等教育辅助办公室还建立了大学生中心，为澳门高校的学生提供多元化的活动空间，支持学生社团开展各项活动;还举办不同主题的升学与就业准备活动，包括就业介绍、各类考试的指引和外国大学的情况介绍等。[67]中心常驻有生涯规划师，为学生的生涯规划提供咨询，帮助学生的学习和工作上的指引;中心还邀请各级政府官员及社会精英等与学生进行对话，为学生的发展提供助力。

在以学生为本的理念下，透过政府政策和经费的支持，使澳门在学生发展方面取得了明显的成效。根据最近进行的《澳门大专学生毕业后的动向及发展情况调查》（内参）结果来看，在383位受访者中，有48%选择了继续进修。其中，澳门学生毕业后对每周工作时数的满意度，表示满意和非常满意的比例超过50%;对工作环境的满意度，表示满意和非常满意的比例为47.7%;对工作报酬的满意度，表示满意和非常满意的比例为34.7%。对于高等教育给予学生本人在工作能力方面的提升，毕业生们认为高等教育对自己工作能力的提升很大（4.33分），使得他们目前具备了相当高的工作能力（4.52）。总体而言，澳门大学毕业生在就业满意度与对大学满意度上，都持正面态度，可见澳门高等教育近年来对于学生发展方面的辅导，颇有成效。

（六）推动国际化

近五年来澳门高等教育持续不断推进国际化的进程，在招生、科研、合作交流和各种工作或学术研讨会等各个方面，澳门高等教育都发展迅速，也获得一定的国际认可和国际影响力。澳门主要与中国内地及邻近港台等持续合作交流，发挥葡萄牙语优势，扮演中国内地与葡语地区的桥梁。

在规划方面，作为澳门重点扶植的公立院校，澳门大学在开展国际化进程时，发布《澳门大学十年发展策略》，提出在2012年至2022年十年间，除进一步提升大学国际化程度外，并担任中国内地和全球，特别是欧盟和葡萄牙语国家的国际桥梁，在拓展和资助海外交流计划中，期望培养学生的跨文化交流能力，加强与战略伙伴院校的学术合作等项目。[68]澳门理工学院则提出“扎根澳门，背靠祖国，面向世界”的方向[69]。

澳门高等教育继续推动国际化主要体现在以下三个方面。

（1）国际性学生流动的增加

2012年共有来自中国内地、香港、台湾、美国与葡萄牙等的16个大学，在澳门合作办学开设课程，培养了1，739名学生。同时，在澳门高等教育辅助办公室的推动下，澳门学生在澳门以外地区升学的学生人数在2012年为14，933人，占全部33，121人的45%，2014年为41.6%，2016年为45.8%。[70]其中，澳门高中生最青睐的留学地区，分别为中国内地、香港和台湾，同时，来澳门留学的国际学生也从2012年的9327人，增加到2016年的14821人[71][72][73]，增加59%。其中，来澳门留学人数最多的是中国内地学生，在2012至2014年三年间达到14，000多人，本科学生5，600多人，研究生3，800多人。[74]为了应对阶段性少子化的现象以及本地学生外流严重的情况，近年来澳门政府增加了各高校招收内地学生的比例，将澳门大学招收内地生的比例提高到15%到20%，将澳门理工学院招收内地生的比例提高到15%，而私立学校则提高到50%。这些调整预期能够有效地缓解澳门高教生源不足的现象（见图5）。

（2）学生与教师参与国际比赛、研讨会等成果显著

2014到2015年，澳门大学多位教授获得葡萄牙、英国和美国的相关学术奖项。学生方面，则在各类国际学术会议如计算方法国际会议，世界性比赛如世界纸飞机大赛、国际华文诗歌大赛、亚太模拟欧盟会议等活动中频繁获奖。[78]澳门理工学院在2016-2017学年的师生荣誉方面也成绩斐然，教师在国际上屡屡获奖，学生也在世界各种比赛中获得较好的成绩。[79]

（3）与内地、海外院校和国际组织的合作

近五年来，澳门高等院校和高等教育辅助办公室持续开展与内地及海外院校和组织的合作交流活动。其合作地区主要是内地和葡语国家，主要有：

①出访与接待来自葡萄牙和其他地区高校来访，出席葡萄牙高校年会，高等教育辅助办公室还接待了英国、美国、葡萄牙地区的高等教育认证机构，并进行合作商谈。

②与中国内地、葡萄牙等地区展开合作研究，合作举办课程，签订合作协议。

③共同举办论坛及研讨会。

④与其他大学建立国际交流关系，获得其他国家的认证。

总之，最近五年澳门的高等教育国际化，无论是以高校为单位，还是从澳门整体高等教育来看，都获得了显著的发展。由于在国际化方面表现良好，澳门大学在国际排名方面，2015-2016年《泰晤士高等教育》排名为401到450位之间，QS的排名为651到700之间。到了2018年，澳门大学在《泰晤士高等教育》中的排名为351-400位，在QS中的排名也上升到501-550之间。[80][81]

 四、澳门高等教育发展之挑战

澳门高等教育从2013年横琴校区成立之后在各方面的发展都取得长足的进展，不过迄今依然存在着若干问题，如，高等教育须注意发展均衡问题，国际化和发展程度仍有待提升，高中生出国比例高，恐形成人才外流，以及博弈行业对于高等教育发展影响深远等问题。

（一）澳门高等教育须注意发展均衡问题

由于历史发展原因，澳门的高等教育在前期多围绕在澳门大学的硬件建设上，澳门的高等教育仍然存在学校间差距较大、公私资源差异的局面。澳门大学在校园面积、世界排名、教职员人数、博士学位教师比例、政府拨款等方面，均一枝独秀。除学生人数外，公私立院校之間差异很大，尤其是与澳门大学相比较。可见澳门高等教育的发展依然需要在均衡议题上予以改进。

（二）国际化及教育规模有待提升

近年来，澳门一直在积极推动高等教育的国际化，包括与内地和国外大学加强合作研究，鼓励师生发表国际学术期刊论文等等。2016-2017年，澳门十所高等院校外地学生比例已达到45.25%，其中澳门科技大学最为突出，非本地学生比例占到75%以上。然而从另一角度来看，澳门的外地学生主要来自内地和亚洲国家，而非亚洲地区，澳门学生人数最多的也只是英国的847人。[82]

澳门属于微型地区，受到周边地区高等教育的强有力竞争。香港在大学排名上全面领先于澳门。至于中国内地在为澳门提供大量学生源的同时，附近区域高等教育的飞速发展，也给澳门高等教育带来很大的竞争压力，例如珠海的高等教育，虽然起步很晚，但在大量资源和政策的推动下，不断超越澳门的高等教育。

（三）澳门高中生人才外流和本地大学生源不足问题有待解决

澳门高中生在外地升学比例非常高，大多数是在内地和亚洲国家[83]，而同一年在澳门升学的本地生人数为17，423人，在外地升学的人数占到总升学人数的46.6%。

与此同时澳门2016年新生婴儿仅有7，146名，生育率仅为11‰，平均每位女性生育1.28个子女，排在全世界倒数第6位[84]，严重的少子化现象更加加剧了澳门高等教育生源不足的现象。

另外，澳门本身高等教育总体规模较小，加上高等教育质量层次不齐，对部分本地学生吸引力有限;周边区域高等教育资源丰富，高等教育质量也非常优秀，例如香港和新加坡、台湾等地区，对澳门学生的吸引力非常大。

（四）博彩产业对于高等教育的影响

澳门是一个以旅游博彩业为主的城市，1999年至2000年澳门的博彩税占公共收入的50%以上，博彩业成为澳门经济的主要支柱。[85]博彩业可视为澳门的支柱产业，由于其收入较高、就业需求量较大、对学历要求较低等特点，[86]对澳门的高等教育产生了不可忽视的影响。

博彩业造成了澳门高等教育结构性的失调。2016到2017学年，澳门高等院校学士程度中最多本地学生修读的专业是旅游及娱乐服务业，达到4406人，占到总数的28.4%;选择商务与管理专业的学生占21.3%，而之后是语言及文学（5.4%）、新闻及信息传播（4.5%）、法律（3.7%），[87]一些科技产业和人文艺术专业在澳门高等教育中较不受学生的青睐。

其次，博彩业影响了澳门的教育风气。博彩业为澳门提供了大量的就业机会，而其较高的收入和对学历较低的要求，影响年轻人对于学习与未来就业发展关系的看法。近年来，社会各界也纷纷建议要打破过分依赖博彩业的局限，建设健康高雅的主流文化，并且用严格的法制来削弱博彩业对于文教方面的影响，特别是保证教育经费的落实。

 五、总结

总之，在高等教育的发展历程中，澳门经历了葡萄牙殖民初期的不重视和上世纪80年代私人办学的艰难跋涉，在确认回归之后，澳门政府开始了高等教育体系的建立，经过由公转私建立起澳门的核心大学澳门大学之后，最终发展出四公六私的完整高等教育体系，将高等教育推进至大众化阶段。2009年之后，澳门以“教育兴澳、人才建澳”为口号，开始进一步推进高等教育向更高水准前进，通过近十年的发展，澳门加大对高等教育的投入，给予高等教育充分的重视和支持;修改了20多年前的高等教育法，以适应新时代高等教育的情况，给予高校更多的自由空间;提升师资队伍的水准，以学生为中心，加入高等教育质量保障体系，确保高等教育在各个方面的优化;推动澳门高等教育的国际化，与本地区和世界其他国家地区之间相互交流合作，避免闭门造车，通过这些措施和政策，在高等教育建设上取得了显着的成效。

然而澳门高等教育在未来的一段时间内，将要面对如何平衡不同学校之间和公私立学校发展差距等问题;如何继续扩展高等教育的国际化程度，以达到建设区域一流高等教育的目的;如何因应人才外流，吸引人才回流，以解决本地生源不足的问题;未来如何减少博彩业对高等教育事业发展的影响。这些都是澳门高等教育下一阶段的重要挑战。

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（责任编辑 陈志萍）