公安机关“调解”适用问题研究

冯艳梅　马宁

关键词 调解 治安调解 复议调解

基金项目：本文系公安部公安理论及软科学研究计划项目“公安派出所综合实力提升的工作机制研究（项目编号：2018LLYJL NST050）”的阶段性研究成果。

作者简介：冯艳梅，辽宁警察学院鞍山分院讲师，研究方向：公安管理、公安行政执法;马宁，辽宁警察学院鞍山分院讲师，研究方向：公安管理、公安信息化领域。

中图分类号：D631                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.164

习近平总书记在全国公安工作会议上的讲话中指出，公安机关要积极预防、妥善化解各类社会矛盾，确保社会既充满生机活力又保持安定有序。从社会治安治理方面看，公安机关是化解基层社会矛盾，维护基层治安稳定的重要力量。从违反治安管理行为的治安案件办理的全程来看，公安机关依法适用的调解分为两个阶段的调解：治安案件办理阶段适用的治安调解，公安行政复议阶段适用的复议调解。调解不仅是公安机关执法办案的一项工作，更成为了化解群众矛盾，维护治安稳定和社会稳定的重要手段。笔者试对这两类调解在公安机关执法工作中适用及存在的问题进行分析，以利于公安机关正确适用调解，有效化解群众纠纷，维护社会治安稳定。

一、治安调解的适用及相关问题

《治安管理处罚法》规定，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理”。可见治安调解必须是基于当事人之间因“民间纠纷”引发的轻微治安违法行为而进行。何为“民间纠纷”，公安部文件规定“是指公民之间、公民和单位之间，在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷”①。对于纠纷引发的治安违法行为，《公安机关办理行政案件程序规定》进行了具体列举，如殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等行为②。

治安调解的主体往往是基层公安派出所，根据调解的时间可分为当场调解与受案后治安调解。无论何种治安调解，实践中适用必须同时具备两个条件：一是因民间纠纷而引发，且或是亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生，或是侵害行为系因被侵害人事前的过错行为而引起，或是适用调解处理更易化解矛盾。二是情节较轻。

（一）当场调解适用中应注意的问题

《公安机关办理行政案件程序规定》明确了当场调解适用的条件，“对情节轻微、事实清楚、因果关系明确，不涉及医疗费用、物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议，符合治安调解条件，双方当事人同意当场调解并当场履行的治安案件，可以当场调解，并制作调解协议书”。公安机关执法实践中要注意避免以下几方面的问题：

1.不应当场调解而调解。当场调解必须是情节轻微、各方无争议的治安违法行为，同时必须符合治安调解的条件且不存在不应进行治安调解的情况，如雇凶伤害他人、结伙斗殴、寻衅滋事、多次实施治安违法行为、治安调解中又针对对方实施治安违法行为、违法嫌疑人逃跑的、当事人不同意调解的及其他不宜调解处理的情形等③。

2.不规范进行当场调解。首先，当场调解的“当场”有特定的时间与空间要求，必须符合两个“当场”，即“当场”进行调解、“当场”完成约定事项的履行。实践中常发生在第二天对违法案件进行所谓的“当场调解”;还有些案件是当天进行调解并成功，但并不是“当场调解”，或者没有“当场履行”。这样的调解，则不能按照“当场调解”来认定，需要按正常治安调解的程序履行结案手续。其次，当场调解不注重收集证据。当场调解证据收集的不规范，一旦当事人反悔控诉公安机关，而当场调解时的证据缺失，或者不规范，不但会引发当事人与派出所之间的矛盾，更会因证据不足对办案民警产生不利的影响。

3.不规范制作调解协议书。因当场调解能够当场解决矛盾纠纷，实践中有些民警重结果而忽视程序，不规范甚至不制作调解协议书。而依据法律规定，当场调解不制作调解协议书，只有在当事人基本情况，违反治安管理行为的事实、证据、协议内容均能够在现场录音录像中记录时，方可省略。

（二）受案后治安调解适用中应注意的问题

1.注意治安调解办案期限的要求。实践中，一定要注意治安调解案件的办案期限，与其他决定行政处罚或不予处罚结案的治安案件办案期限不同。治安案件的办案期限为30日，重大复杂的案件，经上一级公安机关批准，可以延长30日，但是经调解的治安案件，办案期限会更长，《公安机关办理行政案件程序规定》“调解案件的办案期限从调解未达成协议或者调解达成协议不履行之日起开始计算”，这也就表明进行治安调解的治安案件，其实际办案期限，要超过30日或60日。在执法实践中，很多办案民警会曲解这一办案期限规定，导致调解超期。虽然治安调解案件的办案期限“从未达成协议或协议不履行之日起开始计算”，但并不表明治安调解可以无限期地调解下去。调解中有次数的要求，更有时间的限定。治安调解以一次为限，在公安机关认为有必要或者当事人申请的，可以再增加一次。但是，第二次调解应该在第一次调解后的7个工作日内进行。这样来看，第一次治安调解的时间选择就很关键，《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》中均没有对首次开展治安调解的时间进行规定。《公安机关治安调解工作规范》对于治安案件开展调解的时间规定为“受案后3个工作日内”进行，对需要伤情鉴定或者价值认定的，应当在结论出具后的3个工作日内完成。治安调解在不需要鉴定的情况下，即使进行了二次调解，也仅需要占用10日时间。考虑到执法实践中民警对案件的调解会花费一定的时间与精力，这样的规定是符合基层派出所辦理治安案件的实际需要的，但是治安调解一定要及时进行，守住“受案后3个工作日内”这一限定条件。

2.注意治安调解次数的要求。按照法律规定，治安调解最多进行两次。但在基层派出所受理的治安违法案件中，为了化解矛盾，有些案件实际调解的次数远远超过两次，甚至达到十多次。笔者认为，基层派出所出于维护治安稳定，化解民间纠纷的目的，可以在规定的期限内进行不限制次数的非正式调解。但是，在案件的法定程序中，有证据证明的治安调解次数，也就是在民警主持下，无论是否调解成功，必须制作调解协议书的“正式调解”，不得超过两次。这样的规定，从程序上避免基层派出所民警在调解上浪费大量时间，出现“调而不决”“超期调解”的现象，使群众对公安工作产生不满情绪。

3.注意“只重调解忽视取证”的问题。在派出所的治安案件办理中，为了充分化解矛盾，有的民警只重视调解结果是否成功，忽视对事实的查证，对证据的全面收集。一旦调解不成，已错过最佳取证时间，导致一些证据的灭失或者无法再行取得，使案件的办理成为难题，甚至因无法查证使之成为疑难案件，更因此让当事人对派出所、办案民警心生埋怨，产生矛盾，激发对抗情绪形成上访案件，造成治安不稳定因素发生。

无论是当场调解还是受案后治安调解，基层公安派出所一定要充分遵循“当事人自愿”的原则，明确调解协议没有公安机关的强制执行力，完全体现当事人真实的意思表示。调解达成协议的，该治安案件不予处罚。但是调解失败，或者协议后当事人反悔不履行的，公安机关应当依法对违反治安管理行为人给予处罚。

二、公安行政复议调解的适用及相关问题

县市级以上公安机关的法制部门作为公安行政复议机关，是适用公安行政复议调解的主体。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，当事人对公安机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，或因当事人之间的行政赔偿、行政补偿纠纷申请行政复议的，公安行政复议机关可以在当事人自愿的基础上进行调解。

（一）公安机关行政复议调解的适用条件

公安机关办理的治安案件，往往有以下几种结果：以行政处罚结案;以不予处罚结案;以治安调解结案;以转刑事案件处理;以行政强制措施处理（强制戒毒）等。可以进行公安行政复议调解的案件，除对公安机关提出“行政赔偿或行政补偿”要求的案件外，按照“公安机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为”的限定，则只有以行政处罚结案的治安案件，才能涉及到“自由裁量权”的问题。而在以行政处罚，即警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证等处罚结案的治安案件中，绝大多数的罚款、行政拘留的处罚，都涉及到自由裁量的问题。因此，公安机关的办理的治安案件以罚款、行政拘留处罚结案的，多数可以在行政复议阶段进行调解。

（二）公安机关行政复议调解中应注意的问题

1.应注意解决第三人的问题。虽然复议调解是在复议申请人与被申请人公安机关之间进行，解决的是他们之间发生的行政争议。但是，案件涉及到第三人的，或者案件处理的结果对第三人有利害关系的，必须要同时考虑并解决申请人与第三人之间的民事争议，这样才能保证复议调解的成功进行。

2.巧用复议调解解决实务问题。张某酒后和鄰居王某发生争吵，殴打了王某，致其轻微伤。派出所受案后王某拒绝进行治安调解，声称必须要处罚张某，因此本案不能以治安调解结案，对张某作出行政拘留5天的处罚。作出行政拘留处罚决定后，因张某主动对王某的损失进行了赔偿，并多次上门求得了王某的谅解，达成了和解。双方向公安机关提交书面申请要求不对张某进行处罚。

这种情况下，就可将本案引入行政复议程序，在复议中进行调解化解矛盾，以调解结案。因此张某提出公安行政复议，申请对行政拘留暂缓执行。在复议阶段，因公安机关对张某行政拘留5日的处罚，属于“自由裁量权的具体行政行为”，故可以进行调解。由于已经解决了第三人的民事赔偿问题，当事人之间的矛盾得到化解，纠纷的问题得到解决，处罚已不再必须。公安机关与张某达成合意，签定了调解协议书，化解了矛盾，解决了实际问题。在执法实践中，对于在受案阶段不能适用调解的案件，可通过复议阶段的调解，解决当事人之间的矛盾纠纷，使治安违法行为的处理，更符合维护社会稳定的实际效果。

基层公安派出所每年办理的治安案件，如果多以调解结案，将极大地缓解办案压力，缓和当事人之间的矛盾，更加有效地促进社会的治安稳定。而通过行政复议阶段的调解，又将进一步化解当事人对公安机关的矛盾、当事人之间的矛盾。通过治安案件办理阶段到复议阶段调解的无缝对接，确保了以调解促稳定目标的实现，更是对习总书记提出“妥善化解各类社会矛盾”的有力践行。

注释：

①《公安机关治安调解工作规范》第3条第2款.

②③《公安机关办理行政案件程序规定》.

参考文献：

[1]师容、李遥.基层派出所治安调解研究[J].法制博览，2019，3（中）：39-40.

[2]范佳华.新时代我国治安调解的消释与重建探索[J].江西警察学院学报，2018（11）：40-48.