坚持四个导向 推动地方立法行稳致远

■李忠盛

获准行使地方立法权以来，扬州市人大常委会紧扣党中央决策部署和省、市委中心工作，遵循“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”立法工作格局，推进科学立法、民主立法、依法立法，坚持改革、法治、需求和民意导向，共制定出台实体法4 部、程序法1 部。2018年12月12日，中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨视察调研我市地方立法工作时给予肯定。

一、坚持改革导向

自觉把市委重大决策与人大立法实践有机统一起来，及时将党委改革主张通过法定程序上升为全市共同遵循的行为规范。一是聚焦古城保护，彰显地方特色。扬州是1984年首批国家历史名城，有2500余年的建城史，文化遗产丰富。底蕴丰厚的古城文化，众多的文化遗迹，是代表扬州城市特色的一张金名片。首批地方性法规之一《扬州古城保护条例》将5.09平方公里的明清历史城区和13.16平方公里的古城遗址区纳入立法保护范围，激发古城文化活力，推动古城复兴。二是加强河道管理，建设生态文明。扬州因“州界多水，水扬波”而得名，交错纵横的河道催生了扬州的数度繁华，涵养了扬州的美好生态，孕育了扬州的悠久文明，成就了扬州的名城地位。首批地方性法规之一《扬州市河道管理条例》加强本地区河道管理，固化“治城先治水”和“河长制”工作经验，并契合中央深改组《关于全面推行河长制的意见》精神，有效推动了我市水生态文明建设。三是助力公园城市，增进民生福祉。近年来，扬州市委、市政府将城市发展、生态建设和民生工程有机结合,用城市的“黄金地块”建设开放式管理公园，形成了覆盖城乡、层次多元的公园体系，为人民群众亲近自然、锻炼身体、娱乐身心、享受生活提供了丰富的公共空间。《扬州市公园条例》坚持以人民为中心的发展理念，积极回应人民群众对美好生活的向往。四是传承历史文脉，坚持文化自信。非物质文化遗产蕴含的“一个体现”、“四个价值”、“三个有利于”，既是文化自信的载体，又是文化自信再生产的源泉，今年1月1日施行的《扬州市非物质文化遗产保护条例》大力倡导文化自信，为非遗保护提供高质量立法保障，推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展。

二、坚持法治导向

地方立法不可避免地涉及行政权力与公民、法人和其他组织的权利的关系，在立法过程中，我们紧紧围绕控制行政权力、保障公民权利这一主线，保证人民群众的“获得感”。一是贯彻以民为本、立法为民的立法理念，做好“加法”。充分体现法对人的权利的尊重和保护，把最广大人民群众的根本利益作为立法的出发点和归宿，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，促进人的全面发展。坚决纠正政府存在的不适当增加公民、法人和其他组织义务的倾向，坚持权利与义务相统一，在规定公民、法人和其他组织的义务时，注重规定其相应的权利和保障权利实现的途径。重视法规实施效果，组织开展扬州古城保护、河道管理等条例执法检查。市、县两级人大联动开展公园条例实施和全市公园体系建设督查，评选“人民满意公园”，近38 万人次参与。高标准落实非遗保护预算条款，纾解资金之困。二是防止公共利益部门化、部门利益法制化，做好“减法”。注重审查、审议法规中扩张行政权力的条款，防止部门利益干扰地方立法，进一步明确和合理界定和配置公权，坚决克服那些由于利益驱动片面强调部门管理职权的倾向，把立法的着眼点放在对行政权力的规范、制约和监督上，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，做到权力与责任相统一。严守法制统一底线，防范部门化倾向，强化对行政权力的规范、制约和监督，注重保护私权。

三、坚持需求导向

紧紧抓住编制立法计划“牛鼻子”，立法项目确定前，广泛征求各方意见，强化需求导向，组织力量对立法计划深入分析论证，从源头上提高立法精细化水平。一是围绕问题立法。古城保护条例整合行政资源，设立扬州古城保护委员会，专章规定“机构与职责”，有效解决多头管理问题。河道管理条例建立市、县和村镇河道名录，将河道管理延伸到水系的“毛细血管”，实现河道管理“全覆盖”。二是围绕特色立法。公园条例是扬州市获得立法权以来制定的首部民生领域的地方性法规，围绕公园体系建设，积极回应人民群众对环境、健康、休闲和公共活动空间等越来越强的立法需求，是国内较早地对城市公共空间的立法。《人民日报》等多家媒体进行了报道。我市非物质文化遗产丰富，拥有联合国教科文组织“人类非物质文化遗产代表作”3项、国家级名录项目19项、省级名录项目61项、市级名录项目202项，各市、区县级名录项目311项，以资源总量、省级以上名录项目计，在江苏省位列第二，有必要专门立法予以保护。三是围绕难事立法。针对人民群众最关心的养老、居住、环境等方面的需求，制定农贸市场管理条例，规定了农贸市场开办者在食品安全管理、公共安全管理、市容和环境卫生管理、经营秩序管理方面的四大责任，着力规范场内经营者的行为。将社区住宅物业管理、养老服务列入2019年立法计划。

四、坚持民意导向

我市获得行使立法权以来，高度重视民主立法的实践和探索，民主立法的形式更加丰富，立法过程更加公开、透明，程序制度更加完善，工作机制更加规范，立法中的社会参与更加广泛，民意在法规中的体现更加充分。一是拓宽立法参与渠道。建立常委会组成人员审议前学法制度和预审制度，提高审议质量。建立24个基层立法联系点，聘请20 名立法咨询专家顾问。每部地方性法规均组织立法咨询专家论证，均征求基层立法联系点建议，均书面征集全体市人大代表意见，均邀请普通公民和利益相关者参与立法座谈、论证。扩大人大代表参与立法的广度和深度，增加人大代表列席人大常委会会议的人数，邀请人大代表参与法规案的调研、起草和审议，充分听取并认真研究人大代表提出的意见建议。围绕起草和完善法规草案，安排基层立法联系点的同志列席常委会会议法规草案审议。二是拓宽立法公开渠道。把公开原则贯穿立法全过程，通过召开新闻发布会、“主任接待日”“百名代表参与常委会审议”“人大网坛”等活动，收集意见建议，不断拓宽公民有序参与立法的渠道。改进公开征求法规草案意见的方式，在公开法规草案文本的同时，更好保证公众对立法缘由、立法材料、立法过程等方面的知情权。对公众提出的涉及法规草案的意见建议，认真进行梳理研究，并及时反馈采纳情况。三是拓宽立法协商渠道。深入开展立法协商，在法规草案的立项、起草、审议等各个环节，充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的立法协商作用，协商解决立法中的重大问题和重大分歧，最大限度凝聚共识。