构建民事属性的生态环境损害赔偿磋商制度

熊静 李冉

摘要：对于磋商制度的法律关系目前主要有三种观点：行政权的柔性化运作、公法化的民事法律关系、民事法律关系。本文以多方合作治理生态环境为出发点，分析并评价三种法律关系，发现无论是行政权的柔性化运作，还是公法化的民事法律关系都是传统环保工作的小修小补，均无法对生态文明建设下的环保工作带来新的起色。而构建民事法律关系的磋商制度，赋予赔偿义务人平等地位，无论在促进行政部门转变职能、缓解执法压力，还是在企业提高社会责任感，增强公众环保参与度等方面，都更符合改善环境的生态文明精神和磋商制度的根本目的。

关键词：生态环境损害；赔偿；磋商；民事法律关系

中图分类号：D912.6 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）04-0071-02

2015年12月，中共办公厅/国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称“试点方案”），在赋予行政机关赔偿诉权的同时，首次规定了生态损害赔偿制度的一般规则。[1]在此之前，我国已经确立了环境公益诉讼制度。公益诉讼制度存在着耗时长、程序复杂、起诉主体资格门槛高等弊端。公益组织也会受制于其专业知识、经费、人力等客观因素，难以有效应对频繁发生的环境污染。因此，生态环境损害赔偿磋商制度作为一种新型的生态环境保护方案。在行政处罚或者诉讼之前，增加磋商机制，擴宽环境治理的解决道路，将污染企业或个人也纳入到治理污染的大家庭中来，建立一套合作治理环境污染的新模式。

一、生态环境损害磋商制度法律属性观点梳理

（一）行政权的柔性化运作

在2014年颁布实施的《环境保护法》（以下简称环保法）第二章和第六章中规定了大量的行政管理措施。譬如，对企业事业单位进行现场检查、查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。传统的命令-服从模式在环保机关进行环境保护和治理当中发挥了重要的作用，公权力机关借助在行政法律关系中的不平等关系，通过行政规制，取得了显著的效果。学者认为，磋商制度的施行是行政权的自我弱化，将民事的部分规则引入到行政管理程序来。这种行政权力的自我弱化并不是表明生态损害磋商与民事主体磋商具有相同的性质。

（二）公法化的民事法律性质

有学者认为根据公共信托理论，生态环境资源作为一种全民共有的利益。磋商制度是赔偿义务人与行政主体间的交往对话，凸显行政过程的公民参性。行政主体与赔偿义务人磋商过程，有利于平衡公共环境利益，并促进我国行政法治、行政善治的发展。政府作为索赔权人的理论基础在于，生态环境不为国家垄断所有，而为全国人民共有。政府接受全民委托对其进行管理与保护，全民将自己所有的诉权也托付给国家，当生态环境受到侵害时，政府有义务为保护公共环境利益不受损害进行索赔。[2]

（三）完全的民事法律性质

该学说认为，根据《宪法》和《物权法》等法律的规定，我国自然资源属于国家所有，因此，生态环境损害是国家作为自然资源所有权主体所遭受的权利损害。政府作为国家的代表与责任主体进行磋商实质是权利受害方与侵害方就赔偿责任进行协商和解的过程，政府在磋商程序中是与责任主体处于平等地位的民事主体。[3]根据私法自治的原理，既然是平等的法律地位，那么只要是涉及生态环境损害的各方面，各方都应当享有同等调查取证的权利。

二、生态损害赔偿磋商制度法律属性观点辨析

（一）行政权柔性化运作

如上文已经提到，行政权的柔性化运作表明，尽管借用了民事法律上的一些规则。但多是将磋商制度作为一种手段来使用的，以完全行政性质来理解生态损害磋商制度存在以下不合理之处：首先，这仍然是行政权自说自话的管理模式。其次，在《改革方案》颁布实施之前，我国已经逐渐确立了环境公益诉讼、行政公益诉讼。相对于诉讼程序，赔偿义务人既然无法参与到污染事实和修复费用的前期调查中来，那么赔偿义务人为何要参与一项自己没有任何重要决定权的磋商程序中？

（二）公法化民事法律关系

按照公共信托理论，公众将社会公共利益托管给国家管理，由政府对损害公共利益的赔偿义务人进行追偿。在这种新型民事关系下，能够给赔偿义务人更多发言权和参与机会，这对于激发赔偿义务人积极参与生态治理的主动性具有重要作用。但是并不是说公法化的民事法律性质理论就没有缺点，政府按照公共信托理论成为公共利益的守护者，那么这种利益在其基本性质上就是具有公益性，其在权利主体上不属于任何一个人，那么也就没有任何一个主体能够对公共利益，作出扩张或者缩减的安排。

三、民事法律关系磋商制度质疑之回应

（一）自然资源的国家所有权问题

目前宪法学上自然资源的所有权看法颇多，整理下来大致有国家所有权说、公权说、规制说、资格说、所有制说、制度性保障说。各种学说均对自然资源国家所有提出疑问。因此，目前关于自然资源的国家所有权在学界还存在争议，但是并不代表对于生态环境的治理就可以停下脚步。并且按照权责一致原则，国家享有管理自然资源的权力，那么也应当由国家承担维护自然资源的义务。

（二）自然资源损害难以涵盖生态环境损害的内涵

自然资源作为一种经济价值的体现，其内在特征当然无法涵盖整个生态环境。但是，随着我国对环境污染和生态破坏认识的提高，单方面保护自然资源已经无法把改变整个生态环境的恶化成为共识。更为重要的是，自然资源和生态环境的所有权区分不是只在民事磋商法律关系中才存在，即使是按照公法磋商法律关系也依然存在。所以仅仅从这一点来否认民事磋商法律关系的建立，法理依据不足。

（三）导致国家权力滥用

平等的民事磋商法律关系带来更多透明和公正，而不是权力滥用和私相授受。相反，不断频繁的生态环境破坏事实已经证明，一个政府主导，没有公众和赔偿义务人参与的制度才会导致不公和腐败。再者，行政机关的法律地位也不等同于社会公益地位。

四、构建民事法律关系磋商制度观点

（一）环保部门转变行政管理手段

建立生态损害赔偿磋商制度，就是一次转变环保部门职能的尝试。通过引入民事法律关系中的磋商方式，将环保部门与赔偿义务人放在同等地位产生竞争，这有利于环保部门改变以往“橡皮图章”的权力话语体系，调动环保部门工作活力，提高其工作效率和质量，更能让环保部门学会倾听行政相对方意见，转变行政管理手段。

（二）缓解基层环保部门执法压力

环保部门的执法人员受国家收紧编制的影响，其人员数量受到严格限制，比如在四川，环境监察总队只有30余人，但是实际的工作总量需要100人才能完成。环境执法是一项非常昂贵的行政活动，其涉及到人事供养、物质保障等各方面开支。比如在湖南省2004年经费缺口就占当年预算总额的79%。破解困境的办法是，将基层执法部门的部分压力转移给赔偿义务人。利用企业的资金、技术、人员满足执法部门的不足。

（三）增强企业社会责任感

要激发企业生产的绿色活力，就必须重新审视企业，转变对企业的态度。使企业自发的具有环保意识和绿色意识，就必须停止“妖魔化”企业，将其纳入防治环境污染、生态破坏的战线中。事实上，企业自身也越来越注重绿色形象，增强品牌影响力，塑造社会责任感。譬如，美国苹果公司每年度都会制作“环境责任报告”，企业自发的具有环保意识，不仅能极大的节约公共成本，缓解执法机构压力，并且在环保执行的各方面都更为精细、专业、覆盖面广。

（四）提高社会公众环保参与度

由于环保执法特有的专业性和复杂性引起的，环保工作对执法的要求程度高，而大众媒体还有公众对于环保部门的职能分配、工作机制、工作边界都不了解。往往每次发生重大环境污染事故，行政部门疲于奔命但又对相关信息遮遮掩掩，直接导致公众对环保部门的执法能力产生信任危机。构建以平等地位法律关系为基础的磋商机制，公众作为最大的受害者就应当参与到整个损害赔偿的磋商过程中。这不仅有利于加强环保部门和公众的联系，增强公众对环保部门的信心，也有利于环保部门决策的权威性。

五、结语

在国家大力倡导生态文明建设理念指导下，就需要重新定义政府、企业、公众的关系，形成共同治理污染的和谐局面。因此就不能继续走过度依赖行政权和司法权治理环境污染的老路。将磋商制度的法律属性解释为民事法律关系是环保民主化的当然要求，也是适应当前恶劣环保形势，行政资源严重不足的有效办法。将磋商制度解释为民事合议也并不一定会导致政府地位和公共利益的弱化及边缘化，民事合议能促进整个磋商程序的公开透明，也能加强公众参与的分量，保证公共利益不被随意支配。

参考文献：

[1] 黄锡生，韩英夫.态损害赔偿磋商制度的解释论分析[J].政法论丛，2017（1）.

[2] 王金南，刘 倩，齐 霁，於 方.加快建立生态环境損害赔偿制度体系[J].环境保护，2016（2）.

[3] 罗 丽，王浴勋.生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接关键问题研究[J].武汉理工大学学报：社会科学版，2017（3）.

[4] 陈 斌，逯元堂，吴舜泽，张治忠.环保部门经费保障问题调研[J].环境保护，2006（22）.

[责任编辑：兰欣卉]