检察机关提起公益诉讼的困境与出路探究

杨晓舒

摘要：在依法治国的布局下党中央赋予检察机关公益诉讼重要职责和使命，检察机关提起公益诉讼工作开展以来，暴露出案件数量少、质量低，诉讼范围过窄，调查机制不健全等问题。要充分发挥检察机关公益诉讼职能，应有的放矢直击问题，从优化执法环境、扩大检察机关提起公益诉讼的受案范围，建立多元化的诉讼启动机制，完善调查取证制度等方面着手。

关键词：公益诉讼 受案范围 调查取证权

中图分类号：D925  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）10-0048-02

检察机关提起公益诉讼制度，是我国司法体制改革的一项重要制度创新，目的在于进一步维护国家和社会公共利益，促进国家法治化建设。正如习近平总书记所讲：“检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”一年多的改革实践证明该项制度的方向是正确的，但由于检察机关提起公益诉讼尚处于起步摸索阶段，实践中面临着不少困境和障碍，有待进一步探索完善。

一、检察机关开展公益诉讼工作面对的困境

（1）公益诉讼案件数量少、质量低。2017年5月底，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，审议并通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。根据党中央关于深化司法改革的决策部署，结合13个省、自治区、直辖市检察机关开展公益诉讼试点工作的经验，各地均开展起检察机关提起公益诉讼工作，但一年多来，部分检察机关仍处于“无米下锅”的尴尬困境，实现“破冰”的检察机关也多呈现数量少、质量低的状态。究其原因第一是缺少专业人员办案。目前各检察机关公益诉讼案件线索来源基本局限于“在履行职责中发现”，具有附带性。这就对办案人员的民事、行政、环保等专业知识的涉猎以及调查取证和出庭经验提出了更高的要求。而在实践中，由于专业人员不足，导致发现线索困难，即便发现线索后，从源头上造成了公益诉讼案源少的难题。第二是司法环境差。由于检察机关提起公益诉讼在我国刚刚起步，而又恰逢检察机关反贪反渎部门转隶，部分行政机关负责人尚未认识到检察机关公益诉讼的重要性和权威性，甚至出现地方政府以影响工作大局为由，而叫停公益诉讼的情况。总而言之，目前检察机关开展公益诉讼缺乏一个宽容、信任的执法环境，直接影响了检察机关办理公益诉讼案件的数量和质量。第三是检察机关提起公益诉讼的启动方式过于单一 。检察机关启动公益诉讼的方式仅限于自身的履职行为，即主动启动，而公民申请启动提起公益诉讼的被动启动程序尚未建立。公民个人是民主最基本的细胞，也是最基本的力量，公益诉讼不应该将公民排除在原告主体之外。允许公民通过申请来启动检察机关提起公益诉讼，一方面，由检察机关把关作为最终原告，可以规避掉公民、社会组织滥用诉权的风险，同时又可以为检察机关提起公益诉讼提供更广阔的案源和更充足的外部动力，从而更加及时有效地保护国家和社会公共利益。

（2）诉讼范围窄。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对检察机关提起公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼案件类型做出了明确的规定，包括“生态环境保护和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、维护革命英烈尊严”五大领域。虽然，公益诉讼的受案范围较之过往已经有所突破，但对充分保护国家和社会公共利益的需要还有一定的距离。从法理上讲，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的公益诉讼的范围具有很强的局限性，在其之外的其他危害公共利益的行为，即便检察机关发现的，也无法进行诉讼。

（3）调查取证机制不健全。检察机关公益诉讼制度，监督的对象主要是行政执法机关。虽然检察机关监督的对象是行政机关，而执法行为是具体执法人员而为，实际中检察机关监督的往往是具体的行政执法人员。面对监督部分行政执法人员对违法行为会隐瞒证据或者推诿责任，检察机关自然要保全证据。虽然在立法层面上已经赋予检察机关一定的强制性的措施的权利，如最高人民法院、最高人民检察院《关于检查公益诉讼使用法律若干问题的解释》第六条规定：“检察机察关办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”这一规定虽然具有积极意义，但在取证对象不配合的情况下，缺乏强制性措施。而从司法实践来看，如果不采取一定的强制措施，检察机关很难获取证据。因此，调查取证缺乏强制性措施成为检察机关开展公益诉讼的困境之一。

二、检察机关提起公益诉讼的出路探究

（1）营造良好的司法环境。检察机关开展公益诉讼营造良好的司法环境，主观上需要检察机关迎难而上积极作为，通过多办案、慎办案、办好案树立检察机关对行政執法监督的威信，既不影响行政部门正常工作，又能营造监督无处不在的氛围。客观上首先完善检察机关提起公益诉讼立法和配套机制建设，为检察机关提起公益诉讼打造良好的法治环境，其次充分利用舆论导向，通过舆论引导行政深化部门对检察机关提起公益诉讼的理解和重视，为检察机关开展公益诉讼营造良好的社会环境。

（2）丰富检察机关提起公益诉讼的启动方式。在我国能够提起公益诉讼的主体仅限于法律规定的机关和团体。司法体制改革后检察机关享有提起公益诉讼主体的资格，成为提起公益诉讼的主要力量。但是，检察机关提起公益诉讼的方式过于单一，导致大部分检察机关公益诉讼案件少，作用发挥不充分。对此，应当丰富检察机关启动诉讼的方式。无提起公益诉讼资格的社会组织、法人、团体、个人认为有必要提起公益诉讼必要，可以向检察机关申请提起公益诉讼;依法行使国家行政管理及公共服务职能的机关、单位，在履行职责中发现有损害国家和社会公共利益行为的，而通过自身职能保护国家和社会公共利益又无权提起公益诉讼的，应当将案件移送检察机关审查提起公益诉讼。

（3）扩大检察机关提起公益诉讼的受案范围。根据实际情况和实践需要，在建构起民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼之间的合力公诉机制的同时，有必要稳步扩大检察公益诉讼的适用范围。具体可以从以下几个领域着手：

一是偷逃税款类的税务领域案件。二是损害公共利益的违法行政许可或决定。三是垄断及市场不正当竞争行为。这些案件直接关系着国家利益、公共利益，与民生密切相关。对社会的稳定，国家的发展影响重大，有必要将这些纳入行政公益诉讼的受案范围，以更好地保护社会利益，保护国家利益。

（4）完善取证机制。健全的公益诉讼调查取证机制，是检察机关提起公益诉讼制度充分发挥作用的基础和保障，公益诉讼调查取证机制是根本，检察机关只有具有了健全的调查取证权，才能实现公益诉讼监督权。目前仅赋予了监察机关一般的调查取证权，很多取证行为需向法院申请，由法院作出是否采取强制措施的裁定，甚至还要提供担保，很多持续性、扩大性、严重性的危害未能及时的制止，因此有必要赋予检察机关在必要时采取强制措施的权力，增加检察机关调查取证的强制性保障，例如在公益诉讼的过程中赋予责令侵害公益的行为立即停止的权利，检察机关发出禁止令的权利，或者采取查封、扣押等措施防止公益继续受损，可以及时保护国家和公共利益。

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责任编辑：孙瑶