西咸一体化的发展困境与治理路径

周伟 许珂

摘   要： “西咸一体化”战略目标已逾十六年，然而依旧成果寥寥。这其中有分权让利改革的制度诱因，也有市场机制发育不健全的机制障碍，还有西安咸阳两地政府作为集体行动的“经济人”造成的“集体行动”的困境等。要想解决西咸一体化发展缓慢的问题，整体性治理是一味良药。通过整合西咸一体化的合作治理体系，加强西咸一体化合作平台的建设，建构西咸一体化整体性治理组织机构，建立和完善西咸一体化整体性治理机制，构建西咸一体化整体性治理的网络结构，系统、动态地处理西咸一体化进程中出现的各类问题，助推西咸一体化。

关键词： 西咸一体化; 西咸新区; 府际关系; 整体性治理

中图分类号： F127               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.021

Abstract： The strategic goal of “Xixian integration” has been put forward for sixteen years， but there are still few achievements. Among them， there are institutional incentives for the reform of decentralization and transfer of benefits， institutional obstacles to the development of imperfect market mechanism， and the predicament of collective action caused by the Xian and Xian Yang governments as“economic men” of collective action. In order to solve the problem of slow development of integration， holistic governance is a good medicine by integrating the cooperative governance system of Xixian integration， strengthening the construction of Xixian integration cooperation platform， constructing the organization of Xixian integration holistic governance， establishing and perfecting the holistic governance mechanism of Xixian integration， and constructing Xixian integration. Meanwhile， it is crucial to promote the integration of Xixian by the network structure of integrated governance， the systematic and dynamic handling of various problems in the process of Xixian integration.

Key words： integration of Xian and Xianyang; Xi Xian new area; intergovernmental relations; holistic governance

西安市和咸陽市都位于陕西省中部的关中地区，同为历史文化名城，西安以汉唐故都闻名，咸阳以秦都自居，两个城市都有深厚的历史文化底蕴。然而在西安确定了建设国家中心城市、国际性综合交通枢纽、具有历史文化特色的国际化大都市的战略目标之后[1]，西安的“虹吸”效应加强，严重威胁着咸阳自身的地缘利益，导致两地发展矛盾日益激化，阻碍着西咸一体化进程的推进和“大西安”战略目标的实施。通过对西咸一体化的发展脉络的梳理，探寻西咸一体化所面临的困境，分析困境产生的深层原因并提出相应的解决策略，对推进西咸一体化进程无疑具有很强的理论和现实意义。

一、西咸一体化的发展沿革

西安和咸阳作为毗邻的两座城市，自古以来就有十分密切的联系。除了秦朝之外，咸阳大部分时期都是作为西安的京畿重地而存在，拱卫着古都西安。建国后，1966年陕西省政府批准将咸阳市划归西安，西咸实现第一次“合体”，不过1971年又将咸阳划出;1983年10月，国务院批准将原属咸阳管辖的户县、周至、高陵划归西安;2002年12月28日，西安和咸阳两地政府签署了《西安咸阳实施经济一体化协议书》拉开了西咸一体化的序幕;2009年国务院批准《关中-天水经济区发展规划》，提出“加快推进西咸一体化建设，着力打造西安国际化大都市[2];2011年颁布的《西咸新区总体规划》确定了由陕西省领导、西咸两地政府主导的西咸一体化发展模式[3];2014年国务院正式批复西咸新区，西咸新区成为第七个国家级新区;2017年1月，西安代管西咸新区，一体化发展实现重大突破;2018年1月国务院批复《关中城市群发展规划》从国家层面对西咸一体化进行顶层设计和权威支持。从西咸一体化的发展沿革中可以看出：西咸一体化已经提出了16年之久，可是直到西咸新区的设立，才实现了重大突破，一体化进程缓慢，阻碍着西安建设国际化大都市战略目标的实现和陕西作为”一带一路”桥头堡战略地位的确立。

二、西咸一体化发展面临的困境

（一）侧重于行政区划的调整难以掩盖实际的管理碎片化问题

从西咸一体化的历史沿革可以看出，西咸一体化集中在行政区划一体化上，尤其到了改革开放后，基本上都是以将原属于咸阳的行政区域划归西安为主，比如近期的西咸新区和之前的周至、户县、高陵。虽然现在周至、户县等基本融入到了西安的发展当中，但是它们已经划归了35年之久，而西咸新区只划归了一年多的时间，更谈不上融入了，如果再需要一个长达几十年的融入周期，未免太费时费力。并且在刚刚划归的西咸新区，管理碎片化问题依旧存在。“在行政管理领域，管理碎片一般指的是政府部门内部各类行政业务之间、一级政府各部门之间、各级地方政府之间以及地方行政层级之间在跨域治理中的地域分割与功能裂解的状况。”[4]西咸新区的管理碎片化集中表现在原咸阳市属地与西咸新区管委会之间的关系上，他们各自为政，互不统属，行政级别含混不清，错综复杂，导致西咸新区管委会的整合功能难以得到完全发挥，两地政府之间缺乏沟通与合作，造成了资源浪费和行政效能低下现象，导致了行政成本的增加。

（二）发展规划中“西安本位”的思想触碰了咸阳市的地缘利益

在2009年国务院批准的《关中-天水经济区发展规划》和2018国务院批复的《关中平原城市群发展规划》之中，都明确要突出西安建设国家中心城市和国际化大都市的战略目标，将咸阳作为补充西安城市规模、平衡西安城市发展的“砝码”，这种“割咸阳肉，肥西安”的行为忽略了咸阳本身的地缘利益，尤其是许多咸阳本地利益集团的既得利益。行政区划的调整和行政机构的重组、基础设施的一体化势必导致原先利益结构的解构和重组，许多既得利益者便会阻挠一体化建设，比如如何处理原先政府机构的人员、如何处理税务和在建项目移交等问题严重制约着一体化进程的推进，固守“西安本位”思想，只重视如何促进西安的发展，而忽略咸阳市的地缘利益，将会导致利益矛盾和利益冲突，从而阻碍一体化进程的推进。

（三）缺乏非政府组织推动西咸一体化的参与机制

西安和咸阳两地政府之间的官方往来较为频繁，签署了一系列推进西咸一体化的政策性文件，比如两地发改委的牵头会。在2017年3月底召开的对接座谈会上提议两市各由一名市级领导牵头成立联合规划委员会，促进官方合作。但是民间领域的交往依旧有限，两地的民间往来多以经济往来为主，社会交往明显不足。而政府的官方往来集中在权力上层，影响范围有限，其形成的政策协定的效果显现也需要比较长的时间周期，成效缓慢，且自身存在官僚制的弊病，决策迟缓且存在不同程度的行政权力异化。相比之下非政府组织更能承担起相应的治理职能，然而西咸两地的非政府组织在一体化进程中发挥的作用有限，一方面是参与机制的缺乏，另一方面则是两地非政府组织发展缓慢的现实。

（四）西咸新区的缓冲和辐射作用没有完全发挥

原本西咸新区的建设，可以起到缓冲西咸一体化的作用。作为西咸一体化的过渡，通过西咸新区的建设西安和咸阳两地政府探索西咸一体化发展中出现的各种情况和问题，并进行合作解决。以免直接一体化造成矛盾积累过多，千头万绪难以下手的局面。可以说西咸新区是西咸一体化的重要试验，并且西咸新区可以通过自身的不断发展辐射带动周边地区的发展：西咸新区的秦汉新城、泾河新城、空港新城都是全境位于咸阳市的管辖区内，所以，这些区域的建设可以直接辐射到咸阳的腹地地区，从而使这些地区的发展融入到西咸一体化进程中来。可是，西咸新区自2014年获批以来，前三年的发展十分缓慢，直到2017年被西安托管之后才有了起色，因此其缓冲作用和辐射作用没有完全发挥。

（五）缺乏强力的协调和执行机构导致一体化推进能力不足

西咸一体化进展缓慢的一个重要原因就是缺乏强有力的协调和执行机构，两地发改委的对话机制并没有很强的执行效力，两地政府正在探索各由一名副市长牵头来负责的领导机制，推动西咸一体化的建设。但是这个机制存在一个明显的问题，那就是地位问题。谁起主导作用？如果是西安市政府，那么又成了“西安本位”思想，咸阳市的地缘利益难以保障，而且西安市是副省级城市，陕西省的首府，但是其对咸阳并没有法定的领导权，所以两地的合作缺乏权威的、法定的领导和协调机构来处理两地一体化进程中的府际沟通和协调问题，即缺乏制度化的协作框架和法律保障，导致两地间的协调呈现碎片化的行政分割现象，西咸一体化的进程因此而迟缓。

三、西咸一体化困境的原因剖析

（一）分权让利改革引发政府间的恶性竞争

我国学者刘君德认为：“在我国特有的行政与财政分权体制下，地方政府获得了较多的自主权，各级地方政府为追逐自身利益最大化而形成了“行政区经济”的局面。”[5]各地方政府形成独立的利益主体，并且为防止自己的利益外溢，他们只关心自己的内部问题，较少关注区域协调发展、生态保护这些公共问题，形成了府际“邻避效应”，导致地方保护主义的兴起。而依托地方政府的行政区划形成的政策壁垒，阻碍着资源的跨域流动，造成了市场分割现象。林毅夫等认为：“中国地方保护和市场分割，很大程度上是源于重工业优先发展的赶超战略，这是分权改革的逻辑延伸。”[6]西安和咸阳两地同样存在因分权让利改革而兴起的地方保护主义，置一体化发展的共同目标于不顾，并且西安和咸阳存在着市场分割现象，经济一体化尚未实现。

（二）地方政府間区域一体化“集体行动的困境”

区域一体化实质上是地方政府间的集体行动，因此无法摆脱集体行动的困境。美国著名经济学家奥尔森的《集体行动的逻辑》从行为学角度对此做出了深刻诠释：“实际上除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或者其他某些特殊手段使个人按照他们的共同利益行事，否则，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[7]2-3。西咸两地政府作为理性的“经济人”在没有强力约束的情况下，必然会以自利为动机，实现它们各自利益的最大化，所以两地政府对于西咸一体化这种对于两市发展极为有利的共同利益反应冷淡，致使西咸一体化发展缓慢，两地都愿意“搭便车”而不愿意为一体化付出太多。

（三）市场机制发育不健全导致过多的政府干预

尽管十八届三中全会提出要让市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，充分发挥市场机制的调节作用[8]，但在实际的经济生活中，由于我国曾经长期处在计划经济体制之下，计划经济体制的残留尚未彻底清除，导致市场机制发育还不成熟，政府干预依然过多，因此市场机制还无法真正在资源配置中起到决定性作用，无法促进要素更有效率的在西咸两地自由流通。而且，西咸一体化的统一市场还未形成，所以市场机制对于一体化建设贡献有限。但是现代市场经济是开放型经济，由于比较利益的客观存在，区域间生产要素的自由流动是不以人的意志为转移的，因此市场经济的发展必然要冲破分散、狭隘和封闭的经济格局，在广阔的空间内相互往来和相互依赖[9]。因此市场是倾向于西咸一体化的，并且也是促进一体化的。市场机制的发育不健全导致的市场功能难以正常发挥，这是西咸一体化的重要障碍。

（四）地方官员“晋升锦标赛”导致的“囚徒困境”博弈

提倡“用脚投票”的公共选择理论认为“地方碎片化问题恰恰是一个值得肯定的地方，因为这样能确保各个地方政府之间进行竞争，从而让民众来选择一套最优的服务”。[10]9-23，除此之外我国学者周黎安基于我国之前的官员晋升制度提出了“政治锦标赛”理论：“在晋升的政治锦标赛下，有些官员基于自己的官位和与竞争者的位次排序的考虑，不仅有充足的动力去做有利于本地区发展的事情，也同样有动力去做不利于其竞争对手所在地区的事情。”[11]，正是这种晋升机制导致了地方保护主义的兴起和区域一体化中府际合作意识的淡薄，而这种恶性竞争和合作意识淡薄往往带给地方政府的结果是不经济的，会导致“囚徒困境”的出现，即个体的理性选择导致的集体非理性。西安和咸阳一些官员只顾自己官位稳固和政绩的提升，对于西咸一体化这种集体行动投入不够，致使西咸一体化发展迟缓。

四、西咸一体化困境的消解路径——整体性治理模式的建构

解决西咸一体化发展困境的基本思路是通过整体性治理模式的建构，化分为合。英国学者佩里·希克斯认为：“整体性治理以协作和整合为特征，强调政府在进行公共事务的治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且要对政府、私营部门和非营利组织的力量进行整合。”[12] 整体性治理理论最初是基于政府内部各部门功能间的整合而提出的，随着这一理论的发展，它开始逐渐关注政府与政府之间、政府与非政府组织和私营部门之间的协作。这一治理模式包括四个部分：合作治理体系的整合和平台的建设、跨域整体性治理组织的构建、整体性治理机制的建立和完善、整体性治理网络结构的建构。

（一）整合西咸一体化府际合作治理体系和加强合作平台的建设

1. 整合西咸府际协作治理体系。西咸一体化之前两地的政府机构存在着权责不清、功能裂解、职能交叉、机构重叠问题，阻碍着两地政府行政效能的发挥和府际沟通的进行。今后应该重新整合两地的政府机构，明确权责、整合重叠交叉部门的职能并且设立统一的、无缝对接的人事行政、财政和信息网络体系，为一体化建设提供人才、资金和信息支持，促进人才、资金、信息的跨域流动。

2. 建立西咸府际信息平台。现在西安和咸阳各自有自身的信息平台，在平台对接和信息的交流共享上还缺乏交流，这阻碍了两地政府之间的行动协调，而且西安市政府掌握的信息和具备的信息处理能力要强于咸阳市政府，造成了两地信息收集量和处理能力的不对称，阻碍着两地府际沟通的进行。因此要尽快实现西咸府际信息联网，形成统一的信息收集处理平台，通过统一的信息平台，促进两地信息的交流共享，尤其是涉及跨域的公共危机协作、生态环境治理、交通运输等方面的信息共享，建立共同的大数据处理中心，为两地制定发展规划和政策提供数据支持。

3. 建立西咸府际信用平台。通过建立两地的府际信用体系，共享两地政府部门、企业和公民的信用信息，作为合作治理的信息基础，减少两地之间的合作成本，为西咸一体化过程中府际关系以及民间资本的合作提供信用平台，减少两地合作的信用成本，培养合作的整体性治理理念，以合作来解决一体化进程中的各类问题，推动西咸一体化建设进程的不断加快。

（二）推动西咸一体化整体性治理组织的建构

跨域治理委员会在西方有着广泛的实践，例如美国的流域公共管理委员会[13]67-69，虽然西咸设立了两地发改委的对接机制，但是这个对接机制并没有法定权威，而且处理事项范围有限，不能满足西咸一体化发展的客观要求。所以应该设立西咸一体化发展委员会，由西咸两市的市委书记牵头，由两地发改委主任、分管副市长担任委员，并且由省政府派出代表担任委员以代表省政府权威指导和监督一体化的各项工作，此外人大政协也可以指派人员担任委员，使之拥有立法机关和权力机关的授权。西咸一体化发展委员会的主要职能和权限是处理日常西咸一体化进程中的跨域事务，并且制定两地的各项共同政策和发展规划并督促实施。西咸一体化发展委员会还可以根据每次会议的不同内容邀请专家列席会议，进行咨询。如果遇到了无法处理的纠纷可以由省政府进行仲裁。

（三）建立完善西咸一体化的整体性治理体制机制

1. 建立西咸府际利益补偿与共享机制。在之前的西咸一體化进程中的一个突出阻力便是咸阳的地缘利益受损导致咸阳市政府的配合不够。因此为了平衡两地的利益，可以实行西咸府际利益补偿和共享机制。利益补偿机制即纵向的财政转移支付，利益共享机制即横向的财政转移支付机制。纵向的财政转移支付机制是中央政府直接支付机制，也包括上一级政府对区域内的地方政府的纵向转移支付[14]。通过陕西省政府和国家在宏观上的再分配从而协调西咸两地的利益矛盾。横向的财政转移支付机制是指两地政府间的横向转移支付，比如西咸两地政府设立一体化发展基金，用来平衡两地之间发展的利益矛盾，西安市政府也可以适当对咸阳市政府进行产业转移所造成污染进行转移性支付等等，消除协同壁垒，促进一体化进程。

2. 建立西咸府际政策协同机制。西咸两地应该加强政策衔接和政策对接，避免因管理碎片化导致的重复设计、各自为政、资源浪费的“诸侯经济”乱象的出现。在进行政策设计之时，陕西省政府要进行宏观把握，西咸两地之间也要加强沟通，而且在政策执行过程中要及时反馈，及时调整，以适应不断变化的行政环境，最终形成两地政策协同、政策效力联动的良好局面。

3. 建立非政府组织整体性治理的参与机制。之前的西咸府际关系注重官方交往，而忽视非政府组织的治理作用。非政府组织在当今公共治理活动中的地位日趋重要，能够一定程度上克服单一政府管理模式的官僚制弊病，另外还能够动员社会力量参与到公共治理活动中来，有利于增强政策的群众基础和政府的政策向心力。另外非政府组织在监督府际沟通和评价府际沟通效果方面的重要性日益显现。所以，西咸两地政府应该建立非政府组织的参与机制，吸纳两地的非政府组织尤其是西安的各类大学、研究机构、基金会参与进来，发挥非政府组织的治理、监督、评估功能。

4. 建立合作导向的府际合作治理激励机制。之前的“政治锦标赛”晋升制度增强了官员的竞争意识，淡化了府际合作意识，造成了地方政府之间的恶性竞争和囚徒困境的博弈，西咸两地政府也是如此。所以应该将跨域合作和西咸一体化作为西咸两地官员绩效考核的指标，倒逼西咸两地官员树立合作观念，形成合力，为西咸一体化发展出工出力。

（四）构建西咸一体化整体性治理的网络结构

单纯通过协作治理体系的整合、府际平台的建设、整体性治理的组织设置还有运行机制的建立与完善不能完全解决西咸一体化发展面临的各种困境，必须要通过一个完整的、连续的西咸府际整体性治理网络运作来动态解决。这个整体性治理的网络包括上级政府即陕西省政府、西安和咸阳两市，还有两市的私营部门和第三部门，其中西安和咸阳两地政府是这个治理网络的核心;陕西省政府负责处理西安咸阳两地政府和西咸一体化发展委员会处理不了的事务;第三部门和私营部门也应该在整体性治理网络中发挥各自的作用，尤其是两地的各类大学和研究所。整体性治理的相关机制比如政策协同机制、利益补偿机制、监督机制、合作激励机制的良好运行也是西咸整体性治理网络体系运行的关键因素。只有发挥西咸一体化整体性治理网络的整体联动作用，才能推动制约西咸一体化的各项问题的解决。

五、结语

西咸一体化的实施具有重大的战略意义，但是之前学界对于西咸一体化的研究多集中在西咸新区设立之前，尤其是西咸一体化的起步阶段，之后西咸一体化渐渐淡出学者们的研究视野，且之前的研究侧重于对西咸经济一体化的研究，具有一定的局限性。目前的西咸一体化已经进入行政一体化和文化一体化时期，尤其是西安代管西咸新区之后，西咸一体化进入高速发展的“新时代”，但是与此同时西咸一体化面临的体制机制复合矛盾日益增多，西咸一体化面临巨大挑战，亟须从理论中汲取营养，解决问题，从而推动西咸一体化的不断向前发展。

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[责任编辑、校对：党  婷]