地方立法主体扩容问题探究

张煊 张子祥

摘要：2015年《立法法》进行修改，地方立法主体由“较大的市”扩容到所有设区的市，从以往的制度设想实践为未来地方立法的发展方向，这不仅对现行立法体制作了弥补，而且对全面推进依法治国、全面深化改革发挥了重要作用。本文对地方立法主体扩容的合宪性和必要性问题进行分析，总结了设区的市拥有立法权后出现的地方立法质量不高、重复立法现象严重、地方保护主义存在等三方面问题，提出对应的解决措施，以期对国家治理现代化的实现提供有益参考。

关键词：《立法法》   地方立法主体   设区的市   地方立法权

一、《立法法》赋予设区的市以立法权的合宪性分析

党的十八届四中全会报告强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国。”国家立法权的分配由国家立法体制决定，应由宪法加以规定。[1]因此，地方是否拥有立法权、地方立法权的主体、中央和地方立法权的划分等都应依据和遵守宪法的规定，《立法法》对设区的市享有地方立法权的规定也必须依照宪法。《宪法》规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权制定地方性法规。《宪法》只把地方立法权授予省级人大及其常委会，并未向更下层级扩展。而修改后的《立法法》赋予了设区的市的人大及其常委会有制定地方性法规的权力，这表明我国宪法存在空白，这就产生了《立法法》与《宪法》是否契合的问题。

我国宪制对地方的规定与管理一直较为保守，导致地方立法权的发展被制度性的模式所限制。也许正是考虑到这点，《立法法》赋予市级地方立法权的同时，还规定了省级人大常委会对市级地方性法规享有“批准权”，这既满足市一级对于地方立法权的实际需求，又使其符合了宪法规定，成为立法者在尊重既有制度体系的基础上最大程度地解决实际问题的一次尝试。

“扩张地方立法权是政治主体基于某种政治利益和目标的举措，在没有违反宪法的前提下发展了宪法。”[2]通过修改《立法法》扩张地方立法权，正是立法者出于填补宪法空白的考虑，基于整体的政治目标所为的，并且通过民主机制来完成驱动，使得宪法在具体问题上明确、有效，也将最终推动宪法的发展。地方立法主体的扩容，符合民主和自治的要求，也遵循了宪法的精神，体现治理体系现代化。

二、地方立法主体扩容的立法需求

（一）解决因“较大的市”界定不明存在弊端的需求

原《立法法》仅规定了“较大的市”享有立法权，对于何为“较大的市”这一概念并未明确界定，现行《宪法》《地方组织法》和原《立法法》对其规定的侧重点都不尽相同：《宪法》中“较大的市”指的是位于省级行政区划之下的，县级行政区划之上的一级行政区划，倾向于将其定位为行政区划;而《地方组织法》和原《立法法》中，“较大的市”的定义是享有地方立法权的城市，侧重于立法主体的范围。三者相比较《立法法》的规定范围最广，在实践中存在问题。

当时批准“较大的市”主要是基于经济发展水平、人口数量等优势的考虑，其中大部分为重工业城市，在地域分布上也没有按照当初征稿意见中提出的一省一个的原则。随着社会的发展和城市的变迁，很多城市在当时所具有的优势如今已经不复存在，甚至被其他城市的发展超过，而这些后发展起来的具有条件和潜力的城市又因为“较大的市”审批标准不明确而被埋没，这种程序上的不透明显然不符合现代法治的要求。为解决“较大的市”存在的弊端，將立法权扩大至所有设区的市才是最佳的选择。

（二）调整中央立法与地方立法关系的需求

由于中央立法具有普适性的特点，其主要针对相关领域作一些原则性的规定，但是，“立法者无法预测社会发展中可能遭遇的所有问题，也无法向人们提供一个包治百病的处方单”。[3]针对各地方出现的具体问题，很难做到事无巨细的规定，往往是留有一定空间让各地方根据本地实际需要加以具体化的补充。而且，有些带有某一地方特殊地域属性的事务，地方立法解决即可，并且地方立法者更易于准确地把握地方特殊性。此时，就需要赋予更多的地方以立法权，对设区的市赋予其立法权成为必然要求。

而且，原《立法法》在配置中央和地方的立法权力关系方面，过度限制地方立法权，压制了地方立法的积极性，以致很多地方竞相争夺“较大的市”，这在很大程度上也限制了地方的法治活力。“这种立法权力配置的松散失衡和滞后，客观上反映了国家治理体系中对‘维护法制统一和‘促进地方发展之间分寸把握的踌躇。”[4]新《立法法》将地方立法主体扩容，不仅补充了中央立法中原则性规定的限制，又完善了城市治理制度措施。

（三）适应地方治理法治化的需求

地方立法权的扩张，反映了地方治理法治化的迫切需要。随着改革的逐步深入，地方事务的治理难度也随之加大，对法治的要求也更高。在过去，除了享有地方立法权的“较大的市”以外，没有立法权的城市只能通过寻求省级人大及其常委会的帮助予以立法，但省级立足于全省事务，很多时候无法完全满足地方的立法需要，导致了部分权力与立法权的错位。地方治理常以发布“红头文件”来决策，但由于“红头文件”的制定程序相对简便，稳定性较差，从而产生许多问题。

设区的市进行地方治理改革时，首先要从现行法律中寻找依据，做到地方改革于法有据;在没有法律依据时，就需要展开地方立法为改革提供方向。地方改革要想实现可持续发展，就必须将改革的成果上升为制度。而地方立法主体的扩容，恰恰有助于从整体上提高我国的市一级地方政府治理的法治化水平。赋予设区的市以地方立法权，可以化解改革与法治的矛盾，为地方改革先试先行提供合法依据，保障各项改革活动都有法可依，使地方改革逐步步入法治轨道。[5]

三、地方立法主体扩容面临的挑战及应对

地方立法主体的扩容，既提高了地方进行治理改革的主动性，也发挥了地方推动法治发展的积极作用。但地方立法主体扩容到全国所有设区的市，范围很大，各地方在实际行使立法权时难免会面临一系列的挑战，这些问题都是需要重点关注并及时应对的，这样才能使地方立法主体扩容为推进法治建设发挥实质作用。

（一）地方立法质量良莠不齐

首先，立法人员数量较少，素质参差不齐。设区的市的人大特别是其常委会人数非常少，再加之目前我国地方各级人大及其常委会职责无法完全发挥作用，也存在设区的市人大下设的法制委员会的人员配置不够充分等情况，难以保证地方的立法质量。其次，法律专业人员缺乏。在立法过程中，立法咨询人员承担着重要角色，常常由高校和与法律职业相关的法律人担任，但目前不是所有的设区的市都能具备这样的条件，经济发展相对落后的小城市不利于吸引法学专业的人才，这就导致这些小城市的立法质量存在问题。再次，立法经验匮乏。对于这些新增的立法主体而言，未经历过立法的过程，很难具备相关立法知识和技术，对立法事项的拿捏、立法程序的操作、立法草案的审议以及立法案的通过等这一过程中的各个环节的事项都缺乏经验与指导。这就导致在立法中对地方特色判断不准，立法程序不健全而难以代表当地人民利益。

鉴于以上挑战，提高地方立法质量，必须通过推进地方立法能力建设使地方立法主体更有力地行使立法权。首先，组建一支地方立法队伍，以适应各地方的立法需求。可以通过拓宽外部法律人才向立法机关流动的渠道，吸引高校学者、律师等专业法律人才加入立法队伍中，也可以适当引进小批曾攻读法学专业的优秀毕业生担任助理员，从事立法相关的辅助性工作。此外，立法机关可以以各高校、律师事务所等单位为基地，筹备建立立法人才资源库，为立法机关储备人才。其次，要同时把好人员选拔和人员培训两道关卡。一方面，应当对立法人员进行严格的职业资格准入限制，并对其道德品质和职业操守进行严格考核;另一方面，建立立法人员培训机制，定期聘请专家学者来为地方立法人员进行理论知识配运、职业技能培训以及时政方针指导培训。最后，建立健全立法技术有效应用机制，通过高超的立法技术的应用，保证立法的语言准确性和表述规范性，保证所立之法的可操作性。

（二）重复立法现象及应对

地方立法主体扩容，是为了发挥地方特色和优势，使设区的市能够因地制宜地发展自己，更便于地方管理。但在现实中，有些地方的立法并未显示出本地区的特色，只是对中央或其他地方立法的照搬和抄袭，造成立法的重复。有学者统计指出，“在法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或可不写的，1/3属于可以写的。即使是有的实施类法规，上位法的条文也占有篇幅，真正根据本地方实际情况和实际需要、带有地方特点的规定就只有几条。”[6]这实际就是一种立法不作为现象，主要是立法人员懒惰不作为。这种照搬照抄的行为既浪费立法资源，也损害法律的权威性，破坏法治的和谐统一。

因此，必须提高地方立法资源的利用效率。同时考虑多方面因素，利用多种方法，使地方立法资源得到充分运用;还应注重研究国家和本地区的立法体系，以增强立法工作的可预测性，从立项之初就将轻重缓急安排得当，避免重复交叉，确保立法工作有序开展。全国人大及其常委会应明确市一级行使立法权的实施规划和具体标准，进一步确定对“城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的限定;地级市、自治州人大及其常委会、地方人民政府应当根据本地区特殊的政治、经济、文化、社会等方面的实际，制定符合本地特殊情况的、具体的、其他地区不具备该立法条件的地方性法规，充分发挥行使立法权的独立价值。

（三）将地方保护主义写入地方立法现象及其应对

由于各个地方都会保护各自的利益发展，而且当地的經济发展程度与政绩考核相挂钩，地方保护主义现象普遍存在，并在某些地方较为突出。地方立法中极易出现带有地方保护主义的条文，地方在立法时可能利用所取得的立法权将地方保护主义的措施写入地方性法规或者地方规章中，使地方保护主义取得合法化。地方保护不仅对市场经济的发展产生弊端，而且对法制统一也会产生不利效果：一些地方立法与其上位法产生纵向的冲突或者与政府部门之间横向的规范性文件相抵触，可能会助长地方立法保护，破坏了国家法制的统一，有损司法公信力。

为克服地方立法主体扩容后产生的地方保护主义合法化现象，必须完善立法审查监督机制，以此来引导和监督扩容地区合法有效地行使立法权。“我国立法法中虽然规定了备案审查制度，但实践中备案审查的实施结果并不理想，没有能够真正起到法律监督的作用。”[7]针对这一问题，省人大及其常委会应当成立专门的违宪、违法审查委员会，负责对地方性法规的备案审查。若实践中出现该地方性法规明显带有地方保护主义色彩的、与备案审核通过时的上位法相冲突的情形，可以通过委员会内部机制追究其相应的责任。建立健全立法监督机制和程序，依法纠正或撤销违法、违宪的地方立法，使之成为维护法治统一的重要举措。

四、结语

地方立法作为立法体制的组成部分，在保障宪法的实施和法律在实践中发挥着突出作用，对于我国全面推进依法治国，加快推进地方法治工作建设，继续深化改革都具有非凡意义。发挥好地方立法主体的作用，增强立法能力，着力提高立法质量的同时，也要保证运行和监督等环节的顺利推进，保障社会公众对地方立法的充分参与，完善地方立法的备案审查机制与事后纠错机制，加强对地方立法活动的监督工作。

参考文献：

[1]庞凌.依法赋予设区的市立法权应注意的若干问题[J].学术交流，2015，（04）.

[2]李少文.地方立法权扩张的合宪性与宪法发展[J].华东政法大学学报，2016，（02）.

[3]徐向华.立法关系论[M].杭州：浙江人民出版社，1999：261.

[4]伟民.地方立法权的放与限[J].浙江人大，2014，（11）.

[5]马英娟.地方立法主体扩容：现实需求与面临挑战[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2015，（03）.

[6]江材讯.地方立法数量及项目研析[J].人大研究，2005，（11）.

[7]毛宁仙.立法主体扩容背景下地方立法质量的控制[J].中共南宁市委党校学报，2016，（05）.

（作者简介：[1]张煊，硕士研究生在读，河北师范大学，法学理论方向;[2]张子祥，硕士研究生在读，河北师范大学，政治学理论方向。）