关于联合社内部治理的几点看法

■ 文 / 谭智心

2017年12月27日，十二届全国人大常委会第三十一次会议通过新修订的《农民专业合作社法》，农民专业合作社联合社作为法律认可的市场主体登上了历史舞台。作为农民专业合作社在更高层面的联合与合作，联合社既代表了我国合作经济的发展方向，也将成为我国农民进入市场的重要组织主体。从法律属性看，联合社仍然属于农民专业合作社的范畴，是农民专业合作社的高级形态，故应遵循农民专业合作社的基本原则。然而，从我国联合社的发展实践出发，其成员构成、产权结构、市场地位等又与农民专业合作社有所区别，所以在内部治理上也应体现自身特点。

第一，关于联合社的治理原则。新修订的《农民专业合作社法》在第一章总则的第四条规定了农民专业合作社的基本原则，这些原则体现了合作社的基本属性，是合作社区别于其他市场经济主体的本质特征，其中关于合作社治理提出要“成员地位平等，实行民主管理”，这个原则对于联合社同样适用。但现实情况是，合作社内部成员地位并不平等，民主管理多流于形式，大部分合作社内部出现了“中心—外围”结构，居于中心圈层的合作社核心成员掌握着合作社的决策权与分配权，其他外围的农民成员则更多采取“搭便车”的行为逻辑，两者之间达成了“民主管理”上的一种均衡状态。对于联合社而言，其成员单位是农民专业合作社，相比农民成员，联合社成员的利益诉求较为一致、经济实力的差别不会过于悬殊、谈判时的话语权更为平等，故同质性更强，更容易实现“成员地位平等，实行民主管理”。所以，联合社的内部治理应立足于如何提供有效激励而不失控制，有效激励指联合社内部治理应体现市场经济规则、效率优先，不失控制指联合社应该以农民为主体、以农民为服务对象。

第二，关于联合社的成员构成。联合社的成员资格在法律中有明确规定，“三个以上的农民专业合作社在自愿的基础上，可以出资设立农民专业合作社联合社”，这就明确了联合社的成员是农民专业合作社，但是不是联合社的成员只能是农民专业合作社呢？从新修订的法律看，法律条款中并未禁止企业等其他法人主体间接加入联合社，而且从现实情况看，企业领办农民专业合作社的也不在少数，所以联合社的成员构成实质上是多元化的，实践中也有很多企业主导成立联合社的案例。关于成立联合社时是否出资的问题，法律用语是“可以出资”，这相对于农民专业合作社来说又进了一步，但笔者认为，作为农民专业合作社的高级形态和独立的市场经济主体，市场规则下的联合与合作，体现契约精神的不应局限在人的联合，而是要适当强调具有市场价值的物的联合、资本的联合或者技术的联合，这不是违背合作社的基本原则，而是让联合社在尊重人的前提下更好地实现与市场接轨。而且，应该鼓励联合社成立时成员单位必须出资，或者通过提供实物、技术等方式，形成联合社内部较为均衡的股份关系，这是实现联合社内部民主管理的基础条件之一，也是提升联合社内部管理效率的有效手段。

第三，关于联合社成员的进入与退出。“入社自愿、退社自由”是法律规定的农民专业合作社的基本原则之一，联合社也应遵循这一原则。但从入社门槛看，现实中合作社成员加入联合社的条件往往高于农民成员加入合作社的条件，这与联合社的市场属性更强有关。从政策导向看，政策鼓励合作社带动农户数量越多越好，各级示范社都将合作社带动农户数量作为一项考核指标。然而，联合社方面，笔者认为，不应过多强调联合社带动合作社的数量，即“入社自愿”前提下，联合社的发展应有其边界，这个边界是由联合社自身市场属性和市场经济规律决定的，是联合社运行过程中内外部交易成本实现动态均衡决定的。关于联合社成员退社，法律中仅提出“应当在会计年度终了的六个月前以书面形式向理事会提出”，并未明确合作社退出后，其在联合社内部的出资、公积金等如何处理。笔者认为，联合社成员退出与合作社成员退出一样，均对组织债务承担有限责任，但如果联合社成员对联合社进行了投资，并形成了不可分割的固定资产，则要根据联合社章程，履行或转让对其出资的所有权和收益权。如果联合社的固定资产是国家财政直接补助或者捐赠形成的，属于联合社所有，成员退社不能带走。

第四，关于联合社的产权。由于合作社实行“入社自愿、退社自由”，合作社成员在合作社的成员账户也处于变动过程中，这样造成的合作社产权不稳定将直接影响到金融机构对合作社的信用评估与贷款。现实情况是，由于以合作社名义无法申请到贷款，很多合作社理事长都是以个人名义（自然人）去银行贷款并承担无限责任，并将贷款用于合作社建设与发展，这显然加大了合作社理事长的贷款风险，同时也不利于合作社的民主管理。所以，在联合社的产权方面，笔者认为，应鼓励联合社通过相应的制度设计，让产权处于较为稳定的状态，例如，可以参考欧美新一代合作社的做法，在联合社内部形成较为稳定的股份结构，从而增加联合社的金融可得性。

第五，关于联合社的权力机构。法律规定，农民专业合作社联合社的权力机关是成员大会。与农民专业合作社不同，联合社不设成员代表大会，原因就在于联合社成员的数量不是很多，不需要设立成员代表大会，而且成员大会让联合社全体成员都能直接对联合社相关事务进行民主管理。在成员行使表决权时，法律规定“农民专业合作社联合社的成员大会选举和表决，实行一社一票”，笔者认为，“一社一票”的实现有其前提条件，虽然这种表决方式体现了联合社成员地位平等的原则，但是否能经得起实践的考验，还要看联合社成员在实现成员权利时是否具有平等的话语权。而且，法律规定合作社成员具有附加表决权，但没有允许联合社实行附加表决权制度，这更加大了联合社实现“一社一票”的前提约束。市场经济条件下，只有当联合社成员在经济活动中具有较为平等的经济地位时，才能实现较为平等的民主管理，否则联合社的“一社一票制”将和合作社的“一人一票制”一样，成为法律规定和现实矛盾的又一个样本。

第六，关于联合社的盈余分配。《农民专业合作社法》第六十一条规定：“农民专业合作社联合社可分配盈余的分配办法，按照本法规定的原则由农民专业合作社联合社章程规定。”这意味着首先联合社的分配要遵循《农民专业合作社法》法规定的原则，即“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”，其次法律赋予了联合社章程相应的盈余分配制度制定权。这说明联合社的盈余分配形式可以更加多样、交易量（额）之外的分配方式空间更大。笔者认为，这也是对联合社进行多种方式经营的鼓励，使联合社在遵循合作社原则的前提下，与市场经济原则更加地切合。

笔者（左二）在浙江安吉两山农林合作社联合社调研

第七，关于联合社与企业。从国际合作社原则100多年的演变可以看到，合作社并不是一成不变的事物，它的发展具有非常鲜明的时代特征，但不论时代如何变迁、历史如何变化，合作社之所以成为合作社，其基本原则的内核不会改变，合作社重视人的基本初衷不会改变。看待合作社要有历史、发展和比较的眼光，合作社与企业是同时存在的市场经济组织。联合与合作是国际上合作社发展的必然趋势，要看到，联合社的出现和发展与市场经济是相容的，联合社在市场经济条件下同样存在扩大规模、追求利润和资本积累的冲动，但其内部治理和组织规则又必须与合作社原则相协调，重视公平与效率只能是在特定阶段达到的一种动态均衡。随着联合社的发展壮大，作为一种市场经济组织，其内外部的交易成本变化导致其发展必须进行组织结构和治理结构的转型，当联合社突破了合作社基本原则的底线，当企业形态更能体现组织成员的利益、更能促进联合社发展时，应该创造条件让联合社向企业转化，而不是让已经企业化运作的组织与不属于同一组织形态的合作社争夺资源。这不仅是合作社发展环境的问题，也是政府与市场边界在合作经济领域清晰划定的重要方式。

笔者在湖南常德锦绣千村合作社基地调研

（本文得到2019年农业农村部农村合作经济指导司委托课题“农民合作社信用合作试点方案调研”的资助）