新时代党内监督机构运行机制的特征与优化

李思晨

摘 要：严明党的纪律与规矩是中国共产党的优良传统与作风。新时代党中央将纪律建设纳入党建的总体布局，是对中国共产党优良传统与独特优势的承继与发扬，是对党的十八大以来反腐败斗争与党风廉政建设成果的巩固，更是对党的纪律性的强调。在此背景下，作为强化和执行党纪的专职机构，党的纪律检查委员会既承担着重要的现实任务，又面临着关键的发展机遇。在深化党和国家机构改革以及纪检监察体制改革中，纪委改革自身组织架构、扩展监督权限，机构运行呈现出相对独立性、严格组织性、高度保密性以及监督主动性等特征。而当前就实际运行来看，党内监督机构在体制、制度、行政及自我监督等方面也存在一定的不足，需要进一步优化。

关键词：新时代;党内监督机构;运行机制;特征;优化

中图分类号：D26   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）07-0111-04

习近平总书记在党的十九大报告中提出了新时代党的建设的总要求，要求全面推进党的政治、思想、组织、作风、纪律建设，把制度建设贯穿其中，创建了党的建设新格局。新时代党中央将纪律建设纳入党建的总体布局，是对中国共产党优良传统与独特优势的承继与发扬，是对党的十八大以来反腐败斗争与党风廉政建设成果的巩固，更是对党的纪律性的强调。《中国共产党章程》（简称《党章》）明确规定，党内监督专责机关是党的各级纪律检查委员会（简称纪委，通常称为纪检机关或纪检监察机关）。纪委通过履行监督、执纪、问责的职责，发挥党内监督职能，不断强化党的纪律。党的十九大之后，党和国家全面推进监察体制改革，依托各级纪律检查委员会成立各级国家监察委员会，两者合署办公（合称纪委监委），党内监督机构纳入监察权限。在纪律检查体制与国家监察体制改革同步推进下，党内监督结构的组织架构有所调整，监督职能进一步扩展，机构运行呈现出一定的特征。

一、党内监督机构的组织架构及职能

纪委的组织架构从中央到地方大体一致。监察体制改革期间，各级纪委沿用中央纪委的组织架构进行机构改革，目前主要包括综合部门与案件部门在内的内设职能部门、直属事业单位、派驻机构与巡视（巡察）机构，承担监督、执纪、问责的职能。

1.综合部门：由办公部门统领，组织、宣传、研究、党风政风监督及机关党建部门相联动的运作机制

综合部门主要维持机关的运作。办公部门是指机关办公厅或办公室，总负责处理机关的日常事务，筹备会议、起草文件、督促检查工作落实情况、对外联络等工作;组织、宣传、研究、党风政风监督、机关党建等部门分别负责机关的组织、宣传、制度、作风以及党总支建设工作。具体来看，组织部门负责纪检监察干部队伍建设、人事工作以及培训工作;宣传部门负责机关的新闻事务与网络信息工作;研究部门负责法规制度建设、重大政策理论及调查课题研究;党风政风监督部门专职对贯彻落实党的政策、决策部署情况，对党风廉政建设情况进行督查;机关党建部门负责机关的党建工作，妇联、共青团、工会等内部团体的运作。

2.案件部门：由信访部门牵头，监督检查、审查调查、纪检监察干部监督、案件监督管理、案件审理相协调的工作机制

案件部门主要承担机关的主责主业，即监督执纪问责。信访部门归口受理党员干部的信访举报，分类摘要后移送案件监督管理部门。信访举报件以及在工作中发现的、上级转交办的等其他来源问题线索，统一由案件监督管理部门登记备案，按监督职责划分移送至各监督检查部门承办。监察体制改革后，市地级以上纪委监委监督检查与审查调查部门分设，监督检查部门分别负责所辖范围内的党组织和党员干部的日常监督，以及相关问题线索处置。审查调查部门以专案组形式对存在严重违纪行为的党员干部进行初步核实和立案审查，案件周期为90日（可延期一次），最终形成审查报告。同时，案件监督管理部门对监督、审查工作全程进行监督与管理。纪检监察干部监督部门监督与审查权限合一，负责对有关纪检监察干部的问题线索或严重违纪情况进行处理。待审查结束，专案组将案件资料整理组卷，移送案件审理室进行审理。审理室在30日内（酌情延长）根据审理情况提出意见，或要求重新审查调查、或要求补充审查调查、或在案件事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规基础上，结合审查报告形成审理报告、提出审理意见，待纪委常委会研究确定。

3.直属事业单位：增强机构服务保障与技术人员力量

直属事业单位主要承担机构服务、技术性工作，不同单位根据实际需求设置不同。以新疆维吾尔自治区纪委监委为例，其设置纪检监察干部培训中心（办案点协调管理中心）、机关服务中心、信息中心、新闻舆情中心四个直属事业单位。培训中心负责案件审查調查工作的后勤保障服务与管理工作;机关服务中心下设于办公厅，负责办公用品的采购与发放、车辆与司机的管理、食堂的运营等服务保障工作;信息中心同样下设于办公厅，负责机关机器设备的维护与调试、办公设备的管理与维修等信息技术工作;新闻舆情中心下设于宣传部，负责官方网站、公众号等平台的运营与维护。

4.派驻与巡视（巡察）机构：“两个全覆盖”扩展监督权限

除上述机关工作以外，纪委还承担着派驻监督与巡视（巡察）监督任务，基本实现了派驻机构全覆盖、巡视巡察全覆盖。派驻监督由若干派驻纪检监察组负责。纪检监察组由纪委派出，驻在各个同级党和国家机关，参与派驻单位党组织会议，对其党组织履行全面从严治党职责与监督职责，对党员以及国家公职人员遵守党纪、履行职责进行派驻监督。巡视监督由中央、省一级党委设立的巡视工作领导小组负责，以听取工作汇报、进行个别谈话、抽查核实个人有关事项、召开座谈会、进行民主测评调查、专项检查等方式，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督;2017年党中央修订《中国共产党巡视工作条例》，规范党的巡视工作，进一步规定在党的市、县两级委员会建立巡察制度，对所管理的党组织进行巡察监督。巡视（巡察）机构由同级党委设立，党委承担主体责任，但巡视（巡察）领导小组办公室设在同级纪委，领导小组组长由同级纪委书记担任。因此，实际上巡视（巡察）工作属于纪委职责范畴，巡视（巡察）监督是纪委监督权限的延伸。

二、党内监督机构运行机制的主要特征

纪委作为党的组织，其运行深受党的领导体制与国家行政体制的影响，具有党政机关运作的一般性，也具有自身作为党内监督机构的独特性。

1.在双重领导体制下强化上级纪委对下级纪委的领导，具有相对独立性

党的十二大修订的《党章》规定“党的地方各级纪律建设委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”，明确地方各级纪委的双重领导体制，即既接受同级党委的领导又服从上级纪委的领导。按党章要求，党委承担党风廉政建设与反腐败工作的主体责任，负责全面领导，党委书记为第一责任人。纪委承担协助责任，负责对党风廉政建设与反腐败工作进行监督检查，服从同级党委领导与管理。同时，为保证纪委监督权的相对独立性，党的十八大以来不断推进双重领导体制改革，并且着重突出上级纪委的领导权限。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》从党内法规的高度明确提出“两个为主”原则，规定纪委的人权与事权主要划归上级纪委领导。一是纪委书记、副书记的提名与考察权主要划归上级纪委及组织部门，加强上级纪委对人事任免权的把控。例如在实际运作中，常见的是各省级纪委书记由中纪委或中组部直接委派。二是查办腐败案件以上级纪委领导为主，在线索处置和执纪审查中实行“双报告”制度，但侧重点在强调向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。党的十九大修订的《党章》规定“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当在向同级党的委员会报告的同时向上一级纪律检查委员会报告;涉及常务委员的，报告上一级纪律检查委员会，由上一级纪律检查委员会进行初步核实，需要审查的，由上一级纪律检查委员会报它的同级党的委员会批准”，完善了各级纪委监督同级党委的程序。从中可以看出，双重领导体制改革旨在通过规范化、具体化双重领导的制度程序加强纪委对同级党委以及上级纪委对下级党委的监督与制约，一定程度上削减党委对于监督权干预的空间，保证党内监督机构行使监督权的相对独立性与权威性。

2.严格的请示报告制度与审批程序，具有极强组织性

党内请示报告制度与审批程序是党的纪律性与组织性在工作上和管理上的具体体现。党内监督机构作为高度执行党纪、维护政策贯彻与执行的党组织，在问题线索处置、调查取证、定性量纪等方面自由裁量权较大，要求有严格的请示报告与审批制度形成对权力行使的约束，体现党的组织严密性。纪委每一项工作的开展必须事前请示、事后报告，既要报告结果也要报告过程。而每一份请示报告的审批程序也十分严格，拟稿、核稿、审稿流程层层把关，期间如果出现失误，必须重新拟稿签批，严重失误会启动问责机制。可以得见，遇事必先请示，事后必须报告以及对各环节的严格把控，是以外在行为约束提升党员责任意识，可以强化党员干部的组织观念，锻造纪检干部极强的组织性。个人的意识、观念并非自发生成，而是在潜移默化的环境影响下吸收并内化于心，逐步成为个人行事的思想前提与价值导向。纪检干部执行党的决策与命令、达到令行禁止的要求过程中，可以牢固地树立一种组织意识，党员对党组织负责，纪检干部的一言一行都代表着纪委的形象。反之，对于党内监督机构而言，及时掌握干部的每一项活动与工作，密切与干部的联系，既保证政策、制度、决策的贯彻执行，又便于机构内部的管理。

3.设立内部网络系统与保密制度，具有高度保密性

党内监督机构不同于一般的党政机构，纪检干部尤其是从事监督执纪的干部也区别于一般的公务员和党员领导干部，有更强的保密纪律要求。从制度上和执行上确保监督执纪工作的保密性，既是监督权独立行使的必要前提、监督执纪工作顺利开展的必要保障，也是保护信访举报人与监督执纪人员的必要手段。为此，纪委建立严格的保密系统和制度。一是内部网络信息系统：纪检系统有自己独立的内部网络信息系统，包括内网邮箱与内部网址，是机构内部日常工作行文联系、发布信息的主要渠道;二是涉密设备的管理：办公设备如打印机、复印机、台式电脑、笔记本等涉及监督检查、审查调查工作的，配备保密防护软件硬件，不得连接移动存储介质，不得连接蓝牙、红外和无线设备等具有无线互联功能的设备，实行编号管理;三是涉密公文的管理：严格按照《党政机关公文处理工作条例》要求，涉密公文的收发、传阅、使用、保存、复制和销毁具有严格的手续与流程，由专人保管收发，经手人签字登记，非经批准不得复印、不得外出携带，进行集中统一清退或销毁。四是脱密期管理制度。监督执纪人员辞职、退休后还需进行脱密管理，不得泄露相关秘密，同时从业受限，3年内不得从事与纪律检查和司法工作相关联、可能发生利益冲突的职业等等，无不体现党内监督机构的保密原則。

4.在监督执纪工作基础上布局全盘监督，充分发挥主动性

党内监督机构的日常业务工作在于问题线索的受理处置与立案审查。但是实际上，问题线索的受理处置与立案审查是由群众发现问题进行举报所触发的一种被动监督机制。真正能够强化党纪、让纪律幻化为党员日常的行为准则，在于主动监督，加强日常监督，使得监督常态化，杜绝党员干部的侥幸心理，形成党员干部不敢腐的制度笼子，防患于未然。纪委无论在监督权发挥方面还是加强内部管控方面，都充分体现了监督的主动性。一方面：“两个全覆盖”即派驻全覆盖、巡视巡察全覆盖，将监督挺在前面。派驻纪检监察组使得党内监督职能横向扩展，“派”的权威与“驻”的效力同时发挥作用，强化对党政机关单位的日常监督，约束派驻单位及其党员干部的行为。同时，纪委借助巡视巡察工作使得党内监督职能纵向撒网。一轮轮巡视巡察，对所管辖党委党组及其负责人进行重点检查，主动发现存在问题，开展整治。另一方面：通过组织结构调整，创新内部自我监督机制。2014年3月，中央纪委决定成立纪检监察干部监督室，加强对纪检监察机关与纪检监察干部的监督检查，实现对监督权的再监督。直至2015年8月，全国省（自治区、直辖市）、地级市（自治州、地区）两级纪委与县（自治县、县级市、区）级纪委均成立独立的干部监督室或配备专职纪检监察干部监督工作人员。至此，各省市纪委的内部监督机制在干部监督室平台上正式开始探索，建立健全内控机制。

三、党内监督机构运行机制的优化

无论是党在加强执政党建设中对纪委施加的重任，还是民众在反腐败浪潮中对纪委报以的期待，都对纪委强化自身建设提出了要求。近几年，随着纪检监察体制改革以及党和国家机构改革的不断推进，党内监督机构运行机制不断得到改善。但不容置疑的是，即便在顶层设计比较完备的情况下，制度的执行与贯彻，以及机构的实际运作中，或多或少会存在一些不足，当前党内监督机构的运行机制有待优化。

1.落实双重领导体制，充分发挥出党内监督机构的相对独立性

持续深入地推进双重领导体制改革，是当前党内监督机构运行机制优化的重点。而在领导体制改革中，如何强化并兼顾“党的领导”与“党内监督”一直是改革的难点与关键所在。坚持党委全面领导，又能够保证纪委监督权的充分发挥，达到对同级党委形成一定监督的效果，必须强化落实党的双重领导体制，推进其具体化、程序化、制度化建设，对双重领导的职责、范围、事项、方式与程序等进行明确划分，同时进一步利用自上而下监督架构和监察体制改革契机提升纪委的相对独立性。

一是除人权与事权外，监督机构的财政审批权也可由上级机构领导为主。任何工作的开展都在一定的经费支持下进行，在一定的行政区划内，纪委的运转经费来源于同级党委领导下的政府部门，其对机构的运作有足够大的影响力与决策力。即便纪委书记由上级纪委及组织部门委派，因财政限制也在一定程度上受制于同级党委。

二是充分利用巡视巡察工作利剑与派驻机构统一管理权。上级党委连同纪委的一轮一轮巡视巡察工作是一种自上而下的监督检查方式，通过健全巡视巡察工作机制，发挥巡视巡察监督职能，可以相对抵消下级党委对同级纪委监督权的限制，加强对党政“一把手”的监督;在各派出纪检监察组由纪委统一管理前提下，建立健全派驻机构工作机制，明确具体的监督环节与方式，加强对派驻监督的指导与考察，使其对所辖范围内的党组与党员充分发挥监督权。

三是借助监察体制改革推进纪委法治化，提升纪委的监督权威。随着监察体制改革持续深入，党内监督与国家监察并行走向法治化轨道。继续探索党章党规党纪与法律法规的衔接，执纪审查向依法调查的转化，借助法律的权威，提升纪委监督权的地位与权威。

2.权衡内部行政事项审批程序的严格与高效，加强监管的制度性建设

严格的审批程序目的在于加强工作的监督与管理，避免权力的滥用。但是观察而得，单纯审批程序强化也不足以有效避免权力的滥用，原因在于在领导责任制划分下，事情的监管责任往往集中在某个主要领导手中，而主要领导人审批权限较多难以兼顾，监管的作用受到个人精力以及能力的限制。监管的效果无法完全保证，但却一定会增加工作负担，尤其体现在行政事务的处理上。行政性事务同业务工作同样具有严格的流程与审批制度，即便最为简单的办公用品的采购与领用都需要4至5位领导人的审核签字，一位领导人的出差都会使该项工作搁置。监督执纪人员因行政性事务陷于“跑流程”的情形，因一份请示没有批，“一天处理不了一件事”是常见的现象，整套行政流程占据了大量人力、时间与精力，一定程度上也会影响正常业务工作的开展。

因此，加强工监管应重点推进制度性建设与工作流程的优化：一是建立各部门相互监督与制约的机制。比如采购事宜，领用物品的部门填写采购单，由部门负责人进行审核后与采购部门对接。可以由采购部门对采购事宜进行核实，是否存在浪费、私领等情况，从部门之间的监督入手提升监管效果，减少行政事项的审批过程，在强化领导责任制的同时利用各部门的权力进行相互监督。二是推进行政工作流程化、规范化。每个部门具体负责事项及其流程严格划定，后勤部门负责办公用品与耗材的采购，财务部门负责财务核销，监督管理部门负责案件文书的申领，则内部签批手续全部由其负责。部门的物品采购单、财务报销单、文书审批单在经过本部门领导与分管领导审核后，直接移交至承办部门，进入下一流程。承办部门内部审批手续不再由领用部门人员负责，将审批程序分摊到各个部门，缩短个人负责某项工作的签批流程。

3.同时满足保密性与技术性的需求，推进信息化平台建设

涉密设备与内网的使用确保了党内监督机构运行的工作保密性，但在一定程度上隔绝互联网的高效、便捷的优势。因工作需要，部门会按实际情况配备外网电脑，但是涉密计算机仍是主要的工作设备，不可避免发生内外网设备交接文件或音视频资料的事项。这种日常工作不能连接移动存储介质，只能通过光盘刻录的形式实现，使原本简单的工作复杂化。此外，除案件监督管理部门和信访部门具有独立的信息管理系统之外，机构内部网络系统仅用于收发内部邮件与浏览、获取网页信息使用，不具备内部管理、数据统计等用途，工作开展多需要人力统计与汇总信息。

因此，党内监督机构需提高保密的技术性支持，优化办公设备，在技术性上加强保密措施。同时，在内部网络建立独立的信息化平台，包括信息統计管理系统、工作系统、个人系统等。致力于实现以下功能。一是统计查询功能。实现从信访举报、问题线索处置、予以了结、谈话函询、初步核实、立案审查、结案、移送司法全过程的数据与信息登记录入，建立电子化档案，便于统计分析与查询。二是自动化工作功能。引入工作流模式，“将业务过程规则从现实的操作步骤中抽象出来，采用形式化的过程进行描述，形成一定的模式”，以实现在该模式下多个参与者之间按程序自动传递文档、信息或任务，实现业务过程的自动化。既利于监管每个环节，又便于新的工作人员在操作中上手业务。三是教育学习功能。党政机关的党员干部每年有系统的网络学习与外出学习培训任务，在党内监督机构信息化管理平台中增设个人教育培训系统，进行网上报名、统计及培训，实现教育网络化、系统化学习与管理，便于提高纪检监察干部培训管理的效力。

4.在加强干部监督工作的基础上，完善监督纪委的制度体系

在追求利益最大化的社会环境中，党内监督机构的领导干部获取权力、权力的运行与其他机构没有本质上的区别，甚至在“监督者”的光环下面临更大的风险。随着国内反腐败斗争的深入推进，纪委的权力与权威日益增强，纪检系统队伍不断得到扩充。在高风险与高权威的双重压力下，对党内监督机构的监督与制约必须日益强化。当前，纪检监察干部监督机构作为纪委的自我监督部门，在实际工作中也出现了不愿监督、不敢监督或者监督过软等监督不力的情况。因此，在纪委的权威得到有效提升的同时，需要进一步从内外强化对纪委的监督与制约。

一是进一步加强干部监督工作。第一，参照纪委的领导体制改革方向，通过强化上级纪委干部监督部门对下级纪委干部监督部门的领导，加强内部监督的相对独立性;第二，建立统一的、可实施的干部监管制度。由中纪委干部监督部门在广泛调研的基础上，针对干部监督的权限以及具体的监督内容与环节、监督方式、监督标准等进行顶层设计，实现制度上统一，推进“制度管人”落到实处;第三，紧抓关键环节与领域。机构运行的主体业务在于线索处置与案件查办，基于保密要求与跟踪监督的困难，可以建立事后介入机制以及案件纠错机制。干部监督部门可以通过回访涉案对象、查看卷宗、查看视频录像等途径检查执纪审查人员是否存在违纪违法审查情况。同时，畅通被审查对象申诉与控告的渠道，对失察或办理失误的案件要进行二次审查调查与审理，参照司法建立对冤假错案的责任追究与赔偿制度。

二是逐步建立健全监督纪委的制度体系。第一，完善党的代表大会、人民代表大会、政治协商会议等监督纪委的体制机制。在纪委监委合署办公之后，探索党代会、人大、政协等对监督权的监督与制约的有效方式，通过监督质询、民主评议、征求意见、反映问题、明察暗访等多途径发挥对纪委的监督作用。第二，加强司法权对纪委监督权的制约。在纪委纳入监察权限走向法治化道路时，其权力的授予、运行、监督自觉接受法律的检验。比如案件进入司法环节，检察院、法院有权对纪委审查过程与结果提出质疑并查询，提升司法对纪委案件调查、定性量纪的合规与合法性的监督、检查。第三，自上而下全面推行纪检信息公开。借助门户网站平台，在现有的执纪审查情况向社会公众通报的基础上，对纪检工作所涉及的定性量纪、干部任用、资金资产支配等重要权力的支配与使用情况进一步公开。信息公开一方面对纪委工作的严格高效、合规合法性提出了要求，另一方面为群众与社会监督提供可能。

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（责任编辑：宋 佳）