瑞典议会监察专员制度的产生与发展

李少军

习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习时强调，“国家之权乃是‘神器，是个神圣的东西。公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用”[1]。也正因如此，我们党从成立之初就高度重视权力监督问题，党的十九大更是提出了“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”的要求。瑞典在“透明国际”发表的2018年全球“清廉指数”中排名第五，是世界上最清廉的国家之一。对此，其议会监察专员制度功不可没。剖析瑞典这一制度的历史沿革与发展逻辑，对于我们在新时代坚持和完善人民代表大会制度，有着重要的参考价值。

一、从“大法官”到《政府组织法》（1713年～1809年）

瑞典的议会监察专员制度是公认的近代西方监察制度的起点，它的创立与17世纪瑞典王国“大法官”制度密切相关。

“大法官”制度是瑞典议会监察专员制度的前身，负有监督公权力的责任，设立的初衷是安抚民众、平定内乱。17世纪的瑞典是一个君主专制国家，并未建立任何监察制度。在国王的权威之下，统治阶级享受着各种特权，贪污腐败既不会被问责，也不会被弹劾，更不会被罢免。面对各种形式的行政侵害，民众无可奈何，怨声载道。17世纪末到18世纪初，瑞典国王卡尔十二世在继位之初的十年，年年征战，在瑞俄战争失败后常年流亡国外。贪污腐败、投诉无门、连年征战、政局动荡一步又一步地加深了民众对统治阶级的不满，最终引发了内乱。为安抚民众，平息内乱，1713年，流亡土耳其的国王卡尔十二世向国内发布命令，要求在国内建立“大法官”制度，用以监督皇室，监察行政官僚履职，维护和保障法律政令实施，受理民众控诉。这一制度在一定程度上缓和了民众与官僚之间的矛盾，但大法官是由国王任命的，他事事听命于国王，因而难以秉公处理民众、议会与国王、官僚之间的争议，为此，议会和国王围绕着大法官展开了激烈的争夺，直到《政府组织法》的诞生。

在1809年前的一个世纪，瑞典饱尝了独裁君主与等级议会权力不受制约的苦难与艰险，最终导致人们想要在两个极端之间寻求一条切合实际的中间道路[2]。《政府组织法》是瑞典通过的第一部现代宪法，它明确了议会监察专员的独立性。1809年瑞典爆发革命，暴君阿道夫·古斯塔夫四世被议会废黜，为了限制王权，议会通过了一部以国王与议会分权原则为基础的宪法——《政府组织法》。这部宪法秉持洛克和孟德斯鸠的权力制衡理论，保留了17世纪以来瑞典的国家机关自治制度，仿照瑞典国王设立大法官的做法，设置了一名“议会监察专员（Parliamentary Ombudsman）”，分享、承继了“大法官”的核心职能，代表议会监督法官与政府官员是否遵守法律，并按照法律的正当程序，对其在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉。这时的“议会监察专员”的职能虽然不如“大法官”广泛，但多数交叉重叠，因而具有平行的管辖权。比如，均受理民众申诉案件，均享有巡视和督察权，都可以对通过新聞媒体和其他途径获得的信息发动调查程序，都享有批评建议权以及对犯有严重过错行为或者渎职的官员提起公诉。它的设立，一方面标志着瑞典议会监察专员制度的形成，另一方面，也标志着瑞典议会反抗王权独裁的重大胜利。

二、从议会监察专员办公室到监察专员公署（1809年～1968年）

1809年的《政府组织法》极大地改变了瑞典王国的政治格局。虽然该法规定，“依据王位继承法在位的瑞典国王或女王为国家元首”[3]，但王国实行三权分立，国王需与议会共同商议法律制定、官员任命和赋税征收，政府向议会而不是向国王负责。自此，公权力开始由国王转移到政府，政府受到议会监督，监督主要依靠议会监察专员。这也使得议会监督专员在瑞典的政治生活中愈发重要，议会监督专员及其附属机构迅速发展起来。

监督专员办公室属于议会监督专员制度的早期机构设置。根据《政府组织法》，瑞典议会设置了只对议会负责、独立于国王和政府的监督专员办公室。设立之初，该机构仅有一名“具有杰出法律才能和秉性正直的”[4]监察专员，监察包括军事事务在内的各类公共事务，“他们负责依据议会拟定的相关法律条款，对公共活动中法律的应用及其他规范行动进行监督。一位调查官可以依据相关条款启动法律程序”[5]。随着第一次世界大战的爆发，瑞典的军队规模越来越大，军事纠纷也越来越多，尤其是1914年义务兵役制实行以来，针对服役时间的不平等，民众日益要求对军事领域实施更为针对有效的监督，军事监察专员应运而生。1915年5月，议会将军事监督职能从监察专员办公室剥离出来，单设军事监察专员办公室，自此，瑞典就有了“司法监督专员（Justice Ombudsman）”和“军事监督专员（Military Ombudsman）”两个办公室，两者互相监督，互不隶属。

“军事监察专员办公室”产生于军务频繁的一战时期，有其特殊的历史背景，但二战结束之后，随着军事监察的需求日渐减少，军事监察专员（MO）的重要性日趋减弱。与此同时，随着现代行政国家的兴起，行政监察和司法监督的需求日趋增多，司法监督专员（JO）的重要性日益凸显。根据1957年宪法修正案，“司法监督专员（JO）”监察范围从国家机构扩展至地方市政机构，“法院、行政权力机构以及中央或地方政府雇员应依据调查官的要求向其提供相应的信息和意见。一位调查官有权察看法院和行政权力机关的记录和其他文件。公共起诉人应调查官的要求应予以协助”[6]。这也导致司法监督专员所要处理的投诉案件从19世纪的每年不足100件，暴涨至20世纪50年代的年均700件。原有的司法监督专员办公室和军事监督专员办公室并立的制度已无法满足瑞典的政治实践，迫切需要改革。

1904年，瑞典民事法律立法委员会指出，议会监察专员的注意力似乎比较偏向于紧紧盯住法院管辖权与法院组织。直到20世纪50年代，议会监察专员的注意力开始明显地转移到文官系统。

1968年，为了满足业务和职能需求，瑞典议会将司法监察专员（JO）与军事监察专员（MO）合并成一个公署，设置三名地位相等的“议会监察专员”，每人都有自己的监督范围，另外又设置两名“副监察专员（Deputies to the Ombudsman）”辅助三名专员的日常工作。

三、议会监察专员公署的扩充及其职能变迁（1968年以来）

议会监察专员公署的成立，使得公权力得到了有效的监督，贪污腐败和司法不公也得到了遏制，因而得到了瑞典民众的认可和世界各国的青睐，公署由此走向了发展的快车道。

1975年，瑞典议会修改议会法，议会监察专员公署再增加一名监察专员，扩充到四人，分别负责税收、司法、军事和事业单位四个领域。四名监察专员还需要选举出一名首席监察专员，至此“议会设四名督查专员，包括一名首席议会督查专员和三名议会督查专员”[7]。首席监察专员主持公署日常行政事务并决定每位监察专员的职责分工，但他与其他三名专员并不是上下级关系，而是相互独立、分工协作的关系，他们在各自的分管领域独立行使监督权，共同对议会负责，只有在特殊情况下才可以不受监督领域划分的限制，根据具体情况由监察专员自行协调案件处理。此外，监察专员公署下属监察专员办公室的行政人员也扩充至60人，他们负责辅助四名监察专员并处理监察专员办公室的日常杂事。这些工作人员由首席监察专员直接领导及任免。随着公署的不断完善，首席监察专员在1993年瑞典《议会监察专员秘书处管理指令》通过之后，获得了案件分配权。这项权利使得首席监察专员能够无视既定监察领域划分，直接接管某个或某些案件，也可以将案件指派给特定专员。至此，瑞典议会监察专员制度基本定型，直至今日仍未出现较大变动。

在相当长的一段时期内，议会监察专员一直被视为议会和政府的咨询机关，这些咨询工作消耗了议会监察专员相当一部分工作时间。议会监察专员公署的扩充也是其职能变迁的表现之一。从最初的“保障法律法令的实施，监督公务人员履行其对国家的义务”[8]到“监督法律法规的执行，限制国家机关及其工作人员不合法、不公平的行为，以完善行政管理，促进依法行政，保障公民的合法权益”[9]，当前瑞典议会监察专员公署监察的对象和内容已极大扩充。从中央行政机关、司法机关、军队，到地方行政机关，从政务官、事务官到其他被授权行使公共权力的团体，如国有公司、社团和基金会等都是监察专员监察的对象。从中央政府管理、行政法庭事务到一般政务到一般法院、海关事务、警察事务，从政令实施、惩戒事务到移民问题、社会服务、残疾人服务，从教育科研、建设规划、医疗保障到社会保障、通讯保障、新闻自由等都是监察专员所要监察的内容。围绕这些对象和内容所出现的问题，监察专员既可以被动接受民众申诉，奔赴行政机关办公场所纠察，也可以主动深入调研，依据调查结果向有关部门提出处理意见和建议，根据瑞典法律，每位监察专员每年主动深入全国各地调查时间不少于30天。议会监察专员的责任导向，已经逐渐由“对有关公职人员提起诉讼”，转变为“鼓励他们合理地适用法律”。可以看出，今天的瑞典议会监察专员制度涉及的范围扩展至几乎一切公共权力机关，并形成了良性运转的机制。

瑞典的议会监察专员制度不但有力地维护了本国民众的合法权益，还走出了国门。1919年芬兰独立后，为仿效瑞典监察专员，设立了自己的专员公署。1962年，新西兰仿效瑞典确立了监察专员制度，成效显著，这证明了监察专员制度在普通法系国家同样适用。自此之后，西欧诸国，英联邦各国，美国的若干州以及日本等亚洲国家和地区也相继效仿，推动了这一制度在世界范围内的逐步展开，时至今日，已有超过120个国家或地区设立了监察专员公署。

注釋：

[1]习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，载《求是》2019年第5期。

[2]【瑞典】本特·维斯兰德尔：《瑞典的议会监察专员》，清华大学出版社2011年版。

[3][5][6][7]俞可平：《世界主要政党规章制度文献·瑞典》，中央编译出版社2016年版。

[4][8][9]龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社2003年版。

（作者单位：北京科技大学马克思主义学院）