公益诉讼推进辽宁生态环境建设的探索与实践

孟石磊 代雨洋

摘 要：作为社会公共利益，生态环境的保护是公益诉讼的重大课题与使命。经过多年的实践摸索，我国已初步建立以检察机关为核心主体的民事、行政公益诉讼制度。辽宁为发挥公益诉讼推进辽宁生态环境建设的作用，作出了积极有效的探索与实践。

关键词：公益诉讼;生态环境;文明建设

著名民法学家梁慧星先生指出，公益诉讼是与自己没有“直接利害关系”的诉讼，该诉讼所针对的行为损害的是社会的公共利益，而不是直接损害原告的利益[1]。所谓公益诉讼，是与“私益诉讼”相对应的概念。而私益诉讼，其实就是我们通常意义上所指的诉讼。

一、公益诉讼制度在我国的发展进程

公益诉讼在我国的探索，肇始于上世纪90年代，公益诉讼以成文法的形式，已完成了基本制度的确立。其中，通过《民事诉讼法》等法典，规定了民事公益诉讼、行政公益诉讼和检察公益诉讼等制度。

（一）公益诉讼制度暨民事公益诉讼制度的确立

2012年8月修改的《民事诉讼法》，是我国的公益诉讼制度暨民事公益诉讼制度的正式确立。其明确了公益诉讼的原告资格，即“法律规定的机关和有关组织”，为之前司法实践及学理上争论的起诉主体资格作了限制性规定。同时该条文规定了公益诉讼的两个基本类型，即环境公益和消费公益。

为完备相应的制度设计，细化和补充制度的相应条件，主要是针对民事诉讼法中原告资格问题，即“法律规定的机关和有关组织”中的有关组织，从行政法层面作出了相应的规定。其中，《中华人民共和国消费者权益保护法》，规定中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼[3]。此条款细化和完善了消费公益诉讼制度。《环境保护法》对环境公益诉讼的诉讼主体等相关问题进行了细化，更明确了公益诉讼的诉讼目的是为了维护社会公益[4]。

（二）检察公益诉讼制度

2014年10月，党的十八届四中全会提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均作了相应的修改，规定了检察机关的代为起诉和支持起诉原则，标志着检察公益诉讼制度的确立。同时明确了在生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，可以由人民检察院对行政机关不履职情况提起诉讼①，该修改标志着行政公益诉讼制度在我国的初步建立。

二、保护生态环境，是公益诉讼的重大课题与使命

由于普通诉讼，必须要求原告是“与本案有直接利害关系”。而当一事件的发生，直接对“公地”的公益产生利害影响，而与公民个体并不直接关联，则不属于法院受理案件的范围。而所谓“公地”，即使在罗马时期，也主要是指某些行为破坏了公共环境资源。

在现代社会人类生存活动对生态环境造成更大更严重的破坏，这就需要公益诉讼，但往往生态环境的破坏，是一个长期、缓慢的过程，短时间内无法直观感受到“损害后果”，同时“受害人”对损害行为直接侵犯其权益的利害关系也难以证实，导致了大量这类诉讼因不符合传统诉讼条件而被驳回。因此，无论是国内外，公益诉讼制度在摸索和创设之初，就一直围绕着生态环境保护这一重大使命。

三、推进生态环境建设，公益诉讼的制度创新与实践探索

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，部署了“积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的战略。最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，并选择北京等13个省、自治区、直辖市开展试点。据统计， 公益诉讼试点工作开展以来， 检察机关办理的案件中近70%的案件集中在生态环境和资源保护领域[6]。

（一）推进生态环境建设，辽宁公益诉讼的制度创新

为落实习近平总书记对检察机关提起公益诉讼工作的重要指示精神，在制度上辽宁开展了卓有成效的创新和发展。

首先是辽宁检察机关在积极谋划，着重提升检察机关的主体作用，下发《关于明确公益诉讼案件办理数量要求的通知》和《辽宁省市、县级检察机关2017年度公益诉讼案件办理工作考评标准、说明、办法》《辽宁省高级人民法院 辽宁省人民检察院关于开展公益诉讼工作的指导意见》。省检与省国土资源厅等6部门建立了生态环境领域的联动工作机制。

同时省委、省政府以及各地市委、市政府均出台相关政策，分别制发《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的意见》，作出“各级党委要切实加强对公益诉讼工作的组织领导、各相关部门要大力支持检察机关、各相关部门要增强接受司法监督的自觉性、要形成推进公益诉讼工作的整体合力”等重要制度探索，鼓励和推动检察机关以及法律规定的社会团体，为推进生态文明建设，维护国家和社会公共利益提供有力保障。

（二）保护生态环境，辽宁公益诉讼的实践探索

正如前文所述，在我国公益诉讼制度正式以成文法形式确立之前，司法实践已经摸索多年。虽然辽宁并未被确定为13个改革试点基地，但辽宁并未停止对公益诉讼司法实务的探索和实践。诉讼主体从普通市民、网民，到法学专家、公益律师，以至于环保组织等社会团体;相应的诉讼案件则紧扣时代脉搏，从银行跨行收费、网站捆绑软件，到高速公路收费、铁道部春运涨价的合理性，再到渤海溢油污染环境等等。虽然上述案件囿于立法的缺失，大部分被裁定不予受理或驳回而未能实现诉讼目的，但产生的舆论效应和对广大民众热衷于公益诉讼的积极促动，都为为日后公益诉讼的研究和制度的创设，提供了丰富的实践素材和理论基础。

在公益诉讼制度建立之后，其中环境公益诉讼案例中，凌凌海市人民检察院诉张某某、杨某某涉嫌污染环境罪暨刑事附带民事公益诉讼一案，该案提醒广大群众，破坏环境资源的行为，既要受到刑事处罚，还要承担民事侵权责任。随后，国有土地使用权出让领域提起行政公益诉讼的第一案——丹东市国土资源局怠于履职案、台安县法院开庭审理台安县国土资源局被诉怠于履职案均陆续宣判。上述案件检察机关的诉讼请求均得到支持。

为响应和落实习总书记和党中央关于推进生态环境建设的号召和重要指示，以中央环境保护督察组督察为契机，辽宁各级形成合力，为改善城乡环境、促进生态文明建设，努力探索公益诉讼的制度创新和实践发展。

注释：

①曹建明.最高人民检察院2018年工作报告[N].检察日报，2018年3月26日第1版。报告叙述， 试点以来办理公益诉讼案件的情况， 生态环境和资源保护领域共13664件，占68.39%.

参考文献：

[1]别涛主编.环境公益诉讼[M].法律出版社，2007版.

[2]参见2014年3月修改的《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条.

[3]参见2014年4年修订的《环境保护法》第五十八条.

[4]参见2017年《民事诉讼法》第五十五条、《行政诉讼法》第二十五条.

基金項目：辽宁省社科规划基金项目“辽宁省水域环境的法律保护研究”（L17BFX018）。