人口和土地要素自由流动重塑我国增长空间“新格局”

李宇嘉

摘要：近期，我国人口、土地、区域规划政策亮点频出，户籍管制全面放松，土地供给开始跟着人口流动走，都市圈内城乡建设用地实施增减挂钩节余指标跨地区调剂，意在给大城市释放增长空间。本质上，打破要素自由流动的所有限制，这是顺应人口向大都市、都市圈流动的国际潮流，而全国统一的大市场的形成，也将重塑我国的空间增长新格局。首先，增长战略从过去的均衡向协同转变;其次，成功转型的一线城市已成为我国参与国际竞争合作的平台，其功能将从集聚转向辐射;再次，都市圈内三四五线城市是未来增量开发空间的重点;最后，中部地区是新一轮增长的最大看点，不仅受益于基建发力，而且中西部都市圈将迅速崛起。

关键词：抢人大战;供地新政;自由流动;都市圈;互联互通;集聚与辐射;中西部崛起

中图分类号：F293

文献标识码：B

文章编号：1001- 9138 -（ 2019） 04- 0036-39

收稿日期：2019-02-27

1 人口和供地流向的新趋势

近期，人口、用地和区域规划政策亮点频出？新年伊始，各地“抢人大战”延续近两年的火热。根据中原地产统计，2019年以来已有16个城市发布人才落户政策，类似西安这样的国家中心城市，落户的学历门槛基本没有了。国家发改委新闻发言人近日表示，目前31个省（区、市）已全部出台户籍制度改革方案，大多数已放开放宽落户限制，许多巾小城市基本实现落户零门槛，农业转移人口市民化制度性通道全面打通。户籍管制松绑，顺应了人口流向的变动。

根据恒大研究院的统计，1991-2000年、2001-2010年、2011-2016年，一线城市人口年均增速分别为3.9%、3.4%、1.5%，二线城市分别为1.7%、1.7%、1%，而同期全国城市人口平均增速为1.04%、0.57%、0.51%。这表明，重点城市人口一直呈现净流入的态势。“十三五”规划中，国务院提出将建设19个都市圈。1982-2016年，这19个郜市罔常住人口从7.1亿增至10.2亿，人口占比从70.3%增至73.7%。共享城镇化红利，推进包容性增长的背景下，人口流动的这种趋势不会改变。

2016年，一线、二线、三线、四线城市的经济一人口比值（GDP占比/人口占比）分别为2.4、1.6、1.1、0.6，重点城市的人口集聚能力依旧很强。根据国家发改委近日发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》.这些重点城市未来多数将是这19个都市圈的核心城市或中心城市。随着人口要素的流动，作为生产生活要素的土地，其供给的空间格局也开始改变。过去，出于区域均衡发展的考虑，建设用地指标更多地偏向中西部，这与人口流动的空间格局不一致。

近期，供地政策发生巨大改变。首先，国土部明确，2018年基本建立人地挂钩机制，2020年全面建立科学合理的人地挂钩机制。对进城落户人口，按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地;其次，《土地管理法》和《房地产管理法》近期同步修订，扫清了集体经营性建设用地入市的法律障碍，大城市外围集体经营性建设用地，可用于建设租赁住房、共有产权住房;最后，近期发改委文件明确，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂，这是重大突破。

以往，在用地指标上，国家对重点城市卡得很紧，导致多数城市早早走上了更新和旧改之路。但是，房价和地价上涨或保持高位的情况下，更新和旧改推高房价上涨预期，或事实上推高了房价，反过来冲击到外来人口“本地化”。国际上，人口向大都市或都市圈集中和融合是潮流。联合国预测，到2035年，全球城市化率将达62.5%，大城市和大都市圈人口继续快速积聚，但50万人以下城市人口年均增速将降至1%，略高于0.9%的自然增长水平，要素必然向大都市涌人。

2 全国统一的要素市场将形成

我国也不例外，根据国家卫健委《中国流动人口发展报告2018》，流动人口比例每提高1个百分点，未来5-10年城市总量和人均GDP将会提高1-2.3个百分点。看来，流动人口导人会明显加速城市的经济增速。而且，人口融合（落户）也有这种效应，因为在我国，很大程度上，人口落户以后才意味着“扎根”直系亲属会迁徙过来，消费和家庭投资将告别“短期化”，经济密度相对增加。根据世界银行的统计，经济密度增加一倍，全要素生产率（ TFP）将提高6%。以创新为首要任务的粤港澳大湾区，近期粤港澳三地政府宣讲会上，之所以突出强调三地法律、服务、金融、医疗、建筑等基础领域的规则要对接，就在于促进各种人口、信息、资金要素充分融合，推动“产学研”一体化：唯有这样，才能借助于要素自由流动和融合，推动创新：

近日，在全国治安管理工作座谈会上，公安部副部长孙力军指出，“积极探索试行以经常居住地登记户口制度”。上述发改委的文件中也提出，“具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认”，事实上也是对这一制度探索的先行实践。对于保持了70年的户籍制度来说，也无疑是重大突破。结合上述分析，这也预示着，在大城市、中心城市和都市圈导向的新的经济“增长极”下，原来的城乡二元隔离、户籍壁垒以及人口、土地等要素自由流动的藩篱，将统统被打破。

预计，为应对人口红利消退、老龄化后的社保压力，抢占人口自由流动带来的“二次人口红利”，各地“抢人大战”将继续上演。不过，根据国家人口普查数据，截至2016年，我国高中及以上学历的人口仅占30%。基于国家对各地外来人口落户在土地、转移支付上的政策支持，加上消费内需导向的各种政策“落地”，以及落户人口的内需潜力，“抢人才”最终变为“强人口”。因此，连同土地、社保等在内，贯通城乡和东中西部的全国统一的要素市场将形成。

3 我国经济增长的空间格局将重塑

3.1 我国增长战略从均衡转向协同

这也将重塑我国的经济增长格局，这意味着我国的经济增长战略，将从过去的区域经济均衡为主，转向区域一体化下的协同发展战略。也就是，順应人口流向变化，土地等资源高效利用，打破要素流动限制等趋势，大城市、中心城市和都市圈内核心城市，这些在改革开放40年快速成长、已经向第三产业转型、创新能力强的“头部城市”，率先借助互联互通和区域一体化，积极发挥“积聚一融合”“辐射一带动”作用，打造新“增长极”，助推我国经济转型和突围。

3.2 三大都市圈是我国参与国际竞争合作的平台

以一线城市为核心的东部三大城市群，以5%的土地面积，聚集了23.3%的人口和39.3%的GDP，已成为带动我国经济快速增长，参与国际合作、竞争的主要平台。人口和资金等要素长期净流入，并经过充分“积聚一融合”后，未来这三大城市群将更多承担“创新一升级”并“辐射一带动”的责任。这i大城市群内部，高度聚集的要素，将在空间上将重构，并打造出多个都市圈，比如珠三角的广佛肇、深莞惠和珠江中都市圈及更大范同的粤港澳大湾区，除了广深之外，东莞、佛山、珠海作为次级中心，城市地位将提升;再如，长三角有環上海（上海外围及昆山和嘉兴等）、杭州（包括杭州外围及黄山等）、南京（包括南京郊县及芜湖等）、宁波（包括宁波郊县及舟山和台州等）、合肥（包括合肥外围）、苏锡常等数个都市圈。

3.3 一线城市的功能将从集聚转向辐射

三大都市圈内部，中心城市将致力于科技创新、高端制造和现代服务业，并将与次级中心（制造业为主导产业）和都市圈内部的三四五线城市（内需腹地）.形成完整的产业分工体系、“产学研”一体化的合作体系。通过与更广阔的外围（比如“泛珠三角”）在基础设施上互联互通，城乡建设用地增减挂钩和调剂余缺，产业和空间规划上协同，不仅获得了增长空间，增长红利也辐射到更大范围，从积聚中走向平衡.比如大湾区带动粤东西北等地区;通过互联互通、转移产业，长三角带动安徽、江苏和浙江内陆相对落后地区获得增长，京津冀通过通州副中心（与北三县协同规划）、天津和雄安新区形成的“黄金三角”，促进京津冀协同增长。

3.4 都市圈内三四五线城市是增量空间的重点

同时，都市圈内三四五线城市将获得更多机会。一方面，发改委文件明确了都市圈的内涵。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以l小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。另一方面，文件也明确了都市圈的建设路径，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，以创新体制机制为抓手，推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作。这意味着，都市圈内三四五线城市将承接产业转移和分工，将与中心城市互联互通。另外，中心城市已高强度开发，更新成本高，增量空间会借助互通和转移而向外围腾挪。这意味着，未来都市圈内三四五线城市将是增量开发的重点。

3.5 中部地区是新一轮增长的最大看点

中部地区将快速崛起，也是新一轮增长的最大看点。随着传统产业内迁、交通等基础设施同步跟上，加上国家中心城市建设、夯实内需基础，近年来中部经济各项指标均表现亮眼。2018年，我冈固定资产投资同比增长5.9%，较2017年下滑1.3个百分点，但中部地区固定资产投资同比逆势增长10%，较2017年上升3.1个百分点，且增速明显高于东部的5.7%、西部的4.7%、东北的0.3%。值得注意的是，中部投资增长并非依赖地产拉动。2018年，中部地区房地产开发投资增速从2017年的11.6%降至2018年的5.4%，这意味着中部地区高投资增速主要在制造业投资和基建等领域。从与制造业投资相关的工业生产看，2018年安徽规模以上工业增加值的增速高达9.3%，增速位居全国第四位，江西这一指标的增速高达8.9%，而湖南、河南和湖北也均在7%以上，远高于全国规模以上工业增加值同比仅6.2%的增速水平。2018年，中部社会消费品零售总额增长10.4%，明显高于东部的8.2%、西部的9.3%和东北的6.1%。

3.6 西部地区受益于基建发力

西部地区增长势能相对弱。2018年，西部地区固定资产投资增长4.7%，较2017年8.5%的水平下滑3.8个百分点，下滑幅度居四大地区之首。地产方面，西部地区房地产开发投资增速从2017年的3.5%升至8.9%，意味着非地产投资下滑更为严重。2018年，贵州、重庆、云南和广西4省基建投资同比增速分别为15.8%、11.5%、10.9%、9.8%，较2017年分别下滑了9.7、4.3、21.4、3.9个百分点。与中部地区一样，西部经济增长依赖投资驱动更明显，特别是对地产的依赖。2018年，东部、中部、西部、东北四个地区固定资产投资与GDP的比例分别为58%、93%、94%、52%，尽管较2016年的109%、177%、191%、128%均有大幅下滑，但中西部仍处高位。

2019年是西部大开发20周年，西部发展或迎来新的机遇。一方面，旨在“补短板”的新一轮基建投资已经启动。国家领导人指出，我国目前发展不平衡，巾西部基础设施建设滞后，要加快补齐这个短板，通过扩大有效投资，加快中两部基础设施建设，逐步缩小东中西部发展差距。2018年，尽管西部地区投资增速下滑了，但远高于全国2.0%的平均水平，预计未来几年西部投资增长还会保持相对高的水平。另一方面，随着沿海产业转型升级、中西部地区产业承接以及老一代农民工年龄增长，2010年以来部分人口逐渐回流中西部，四川、湖北和贵州等之前人口一度负增长的省份逐渐重回正增长，加上国家打造中两部都市圈，西部地区的增长可期。

3.7 中两部都市圈快速崛起

除了传统的三大城市群外，成渝、长江中游两个城市群共覆盖5个省份，也是其中规模较大、同时也是最具发展潜力的跨省级城市群。这两大城市群以5.2%的土地面积集聚了15.5%的全围人口，创造了15.6%的全国GDP。由于，过去长期大规模输J叶{农民工，2016年人口占比较1982年下降了2.3个百分点，2016年经济一人口比值分别为0.92、1.07。但从区位、资源禀赋和近期增长看，成渝、长江中游未来有望成为中国西部地区、中部地区城市群的发展代表。而且，四川、贵州、重庆等过去人口外流严重的西部省市，近年来人口明显回流，加上成渝发展带在西南地区“一支独大”，竞争对手少，资源积聚潜力很大，完全能够搭上国家打造都市圈“增长极”的班车。此外，作为西北唯一的中心城市西安，在西北地区不仅发展态势超级喜人，而且竞争对手少，再加上政府在“强省会”上势在必得，未来将是西北的增长极。