新公共管理理论背景下公务员伦理关系问题研究

游鑫

【摘 要】新公共管理改革无疑使西方各国的行政体制发生了一场革命性的变化。变化无异于两部分改变，一部分来自于组织内部的机构改革，促使机构精简高效，另一方面是当下公务员伦理关系的改革。本文侧重从三种理论诉求为切入点探究公务员伦理关系缺失的原因问题，并围绕原因提出具体措施，最终形成伦理规范的社会风气。

【关键词】新公共管理；公务员；伦理关系

轰轰烈烈的新公共管理（NPM）改革无疑使西方各国的行政体制发生了一场革命性的变化。它推动了整个公共管理范式的转换，也使公务员的伦理标准体系产生了深刻变化。随着公务员腐败案例的增加，许多学者纷纷质疑新公共管理改革运动， 或者提出新公共服务（NPS）理论，或者提议回到传统的行政管理（TPA）理念中去。新公共管理是否为公务人员提供了腐败的温床？新公共服务是否能够解決腐败的问题？ 新公共管理、新公共服务及传统行政管理三种公共管理理论与公务员的伦理决策或非伦理行为间是否存在某种必然的联系？ 对这些问题的研究是十分必要的。

一、三种公共管理理论的伦理诉求

有关公共管理伦理方面的文献主要基于三种相互竞的立场。第一种立场定位于新公共管理的行政哲学。新公共管理改革是指在上个世纪八十至九十年代中许多发达国家所进行的改革，其核心价值是以经济人的假设为导向，通过市场这种成本—收益对称的约束和激励机制，使行政人员转化为管理人员。第二种立场源于近期兴起的新公共服务。它基本上是立基于社群主义和公民的角度， 来打破传统行政和新公共管理两分法的架构。 新公共服务对新公共管理伦理持否定态度， 并提出新公共服务是爱国主义和利他心的结合。第三种立场立足于“传统的行政管理 ”，其主要伦理理念是，在政府的行政过程中， 文官的伦理抉择只有两种， 即只能在依法行政之间做出选择。面对新公共管理理论所带来的伦理问题， 主张传统公共行政理论的学者认为，应回到传统的文官伦理理念以及传统的“公共责任”观念。

二、三种公共管理理论与公务员伦理行为的关系

1.新公共管理改革与公务员伦理

新公共管理中的个人主义理念将使自我利益、组织利益和效率在伦理决策中成为起支配作用的标准。个人主义理念下可能产生的非伦理行为往往是自私、对组织和效率的盲目崇拜。从这个意义上说，个人主义理念可能产生公务员的非伦理行为似乎是定论。

2.新公共服务与公务员伦理

新公共服务的行政哲学使组织机构在行政管理过程中更多地运用平等主义理念，而此理念将使友谊、团队利益、利益相关者和个人道德成为在伦理决策中起支配作用的标准。当然，新公共管理的服务和质量管理学说也包含着一些平等主义要素，通常认为强调服务和质量管理会导致公务员在伦理决策中运用以相关利益人为核心的标准。

3.传统行政管理与公务员伦理

传统行政管理的支持者还主张官僚主义与公民的相互作用才是真正为公共利益着想。 他们指出，顾客的私人利益并不需要与公共利益相符， 公务员有一种远远超出他们所要面对处理的相关利益者的直接利益的“公共职责” 。行政管理和组织理论对层级制或“官僚制 ”进行批判的传统早已有之， 这些理论认为层级制是与对制度、法律和原则的盲目崇拜的非伦理行为密切相关的。

三、我国公务员伦理关系缺失的原因主要有以下三个方面：

1.公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度

从内因层面分析， 一方面是公共管理组织的目标、使命、宗旨与社会要求出现严重偏差， 比如管理者任用方面的失策， 只重视能力、勤奋、业绩等指标考核 ， 而忽略了对其进行德性与廉洁方面的考核；另一方面则是公共管理者在具体管理工作中对自身道德约束要求的降低。一般而言， 人们都有获取物质财富和精神财富的欲望，但是持有不同是非观念、价值观念的人群， 在具体获取方式上却存在显著差异。

2.公共管理环境中的各种刺激因素成为强化伦理缺失的外在力量

公共管理环境中的各种刺激因素， 一部分来自于组织内部环境， 一部分来自于组织外部环境，。组织内部环境诱因，其形成基础是组织传统及其文化色彩；组织外部环境诱因，则与整个社会及其所处的发展阶段有关。一般而言， 功利化组织中的各种诱因比较多， 因而对于管理者的影响比较大；而非功利化组织中的诱因比较少， 因而对于管理者的影响比较小。公共管理组织一般属于非功利化的组织机构，其管理者在理论上不应当受社会功利因素的过度影响，但是功利化色彩不断向这些组织渗透的社会发展阶段，这些组织及其管理者也会形成功利型人格， 进而导致公共管理伦理的缺失。

3.公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓

世界许多国家的社会经济发展轨迹表明， 公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓是造成公共管理伦理缺失的重要原因 。 我国公共管理伦理文化及其相关教育制度建设滞后于经济社会发展的实际需要， 在人口大规模流动、城市化进程不断加速、社会大众对公共服务质量要求不断提升的社会转型时期 ， 与物质财富大量增加和快速积累形成鲜明对照的是 ， 社会对于公共管理伦理这一精神领域的投入明显不足。

四、我国应对公共管理伦理缺失的策略

1.明确公共管理伦理的作用领域及其相应的规范标准

鉴于我国公共管理活动领域不断拓展， 政府部门及相关机构应当加强对于公共管理活动的研究，明确公共管理活动的范围及其相应的伦理标准，把针对公共管理组织的伦理要求与针对公共管理者的伦理要求作出明确区分，同时明确受公共管理活动影响的社会公众的公共伦理规范。根据各类公共管理组织对于社会大众生活的影响程度， 制订不同的伦理考核标准与道德规范， 拓展公共管理伦理体系的层次和覆盖范围。在建立公共管理伦理体系时， 要把崇尚美好行为、善良与公正行为结合在一起进行思考，使公共管理人员成为公平正义的真正实践者。

2.加强公共管理领域伦理环境质量监控

要不断加强公共管理领域的伦理质量监控， 以减少社会环境中功利性因素对于各类公共管理组织的影响。建立覆盖整个公共管理领域的伦理环境质量监控体系， 对于政府部门的行为、事业单位的行为、一些具有经济利益的公共管理组织的行为， 提出与其职能性质相一致的伦理要求并对其实施效果进行客观评价。以行业协会为平台加强对于危害公众利益的公共管理行为的监 ，对有维护公共管理义务但不履行职责 、部门及个人制订严厉的惩治措施。

3.塑造道德典范加快公共管理伦理建设进程

应当根据这些组织所提供产品及服务的特点，进行有针对性的宣传教育活动。通过塑造公共管理组织及其管理者的道德人格典范， 扩大公共管理伦理的社会影响力。在规范公共管理伦理过程中， 应当把规范已有公共活动与开展新的公共活动结合起来，把公共管理伦理放在国家管理创新战略层面上加以思考。明确不同公共管理领域的管理主体， 并对其管理理念、管理方式、服务标准等做出具体的、可行的规定。

【参考文献】

[1]曹望华.我国公共伦理研究述评[J].广东行政学院学报，2018（02）

[2]高力.公共伦理学的构建何以可能[J].云南行政学院学报，2016（04）