国家监察体制改革的理论逻辑

吴建永 谢江平

摘要：国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。国家监察体制改革是中国特色社会主义政治发展道路历史逻辑与现实逻辑的有机统一，是坚持走中国特色监察道路的创制之举。国家监察体制改革是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的必然要求，是建设科学的权力结构和运行机制的重要举措，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之意。国家监察体制改革与马克思列宁主义的国家理论一脉相承，对于当代中国马克思主义的发展作出时代性、原创性的贡献。

关键词：监察;法治;民主;权力;治理

党的十九届二中全会公报指出，国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。国家监察体制改革对于推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，完善中国特色社会主义政治发展道路具有重要的理论价值和实践意义。

一、 坚持走中国特色监察道路的创制之举

一个国家政治制度的安排是在其历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。国家监察体制改革是中国特色社会主义政治发展道路历史逻辑与现实逻辑的有机统一，是坚持走中国特色监察道路的创制之举。

不忘本来才能开辟未来，善于继承才能更好创新。所谓监察，就是用权力监督权力，即监督、纠察、弹劾用权者品行，维护统治秩序、捍卫统治利益。国家监察体制改革是对中华优秀传统文化的吸收借鉴。历史上关于用权与监察的记载，早在春秋战国时期就已出现。韩非子认为“君不足以知臣”，明确主张要“因人以知人”，即以设置专门的官员来监督臣下的思想和行为。从制度层面讲，我国的监察制度起于周，興于秦，经隋唐绵延至明清。在漫长的历史长河里，虽然机构名称多有更迭，但其属性和职能一直未变。孙中山将监察权与立法、行政、司法、考试等权利分置，提出“五权宪法”理论，并将其付诸实践。新民主主义革命时期，在回答黄炎培对于中国共产党人何以跳出兴衰更替的“历史周期率”这一问题时，毛泽东更是以民主作答，主张只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。由此可见，监察不管是作为一种理论还是一种制度，与中国传统文化与制度息息相关。

时代是思想之母，实践是理论之源。国家监察体制改革是新时代全面从严治党、全面依法治国的必然要求。腐败是社会的毒瘤，是人民最痛恨的社会现实，也是党执政面临的最大威胁。党的十八大以来，我们党以零容忍的态度惩治腐败，坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”，经过一段时期，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑。反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。

与此同时，我们必须清醒认识到，当前反腐败斗争形势依然严峻，猛药去疴、重典治乱只起到治标的作用，只能取效于一时，不能从根子上铲除滋生腐败的土壤。思想问题解决了，制度建设必须及时跟上，只有把权力关进制度的笼子里才能进一步形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。习近平指出：“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。笼子太松了，或者笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的。”[1]（P200）制度事关根本，关乎长远。国家监察体制改革是制度建设的重中之重，是全面从严治党，全面依法治国的重大举措。改革的目标是“整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[2]（P27）。

国家监察体制改革既是对党的十八大以来反腐经验的制度总结，又为新形势下反腐败斗争提供了坚强有力的制度保障。这一重大的政治体制改革一改以往我国监察体制存在的范围过窄、力量分散、职权交差等弊病，有利于构建党领导下的统一指挥、权威高效的监察体系，把制度优势转化为治理能力。监察机关与党的纪律检查机关合署办公，既能对党员干部进行有效监督，又可以对所有行使公权力的公职人员实行监察，做到党内监督与国家监察相统一，走出一条具有中国特色的监察之道。

二、 坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的必然要求

坚持中国特色社会主义政治发展道路必须要做到党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。人民当家作主是我们党矢志不渝的奋斗目标，党的领导是切实实现人民当家作主的根本保证，全面依法治国就是为了用更加健全的制度体系保证人民当家作主。三者的统一既离不开马克思主义有关民主政治的理论支撑，又是坚定走中国特色社会主义政治发展道路的集中体现。

在马克思主义看来，社会主义的最终目标是实现人的解放，即每一个人的自由全面发展。人的解放任重道远，政治解放则是实现这一目标的必经阶段。在实现了政治解放的地方，国家摆脱了宗教世界的束缚，成为独立的政治领域。然而，政治解放虽然使人在形式上获得了自由的外观，但这种自由只是抽象的、孤立的自由，是沉沦于实际需要和利己主义的自由。马克思说：“政治解放不是彻头彻尾、没有矛盾的人的解放形式。”[3]（P68）建立在政治解放基础上的现代资本主义国家，一方面以法律和制度的形式确认公民自由，特别是财产自由，这无疑是历史的一大进步。马克思认为，政治解放的局限性也是显而易见的，即它不但没有消灭带来奴役与统治的分工和私有制，反而是建立在这些基础之上的。资本主义制度只是以一种“物的依赖性为基础的人的独立性”代替了“人的依赖性”的封建社会，它不会真正抛弃那些使人成为被侮辱、被奴役、被遗弃和被蔑视的存在物的社会制度与经济关系，这也必将重新带来人的丧失与异化。

人的解放是社会主义的价值追求，其实质在于实现每个人事实上的自由与平等。虽然社会主义道路的发展与完善也要经历政治解放阶段，但这绝不像资本主义那样将少数有产者的利益凌驾于最广大的人民之上。社会主义是以维护和增进全体人民群众，特别是广大劳动人民的利益与福祉、追求全体人民的实质自由作为最终目的，这就必然要求代表最广大人民群众根本利益的政党能够在政治上取得统治地位，从而将国家政权牢牢掌握在人民手中。因此，代表无产阶级和最广大人民利益的无产阶级政党的执政地位不仅是历史的选择，更是人民的选择。它的执政不是为了实现社会中某一部分、某一阶级的特殊利益，而是为了实现全体社会成员的基本利益、共同利益和长远利益，是为了切实贯彻每个人自由全面发展的价值目标。

在我国，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征。社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。宣扬民有、民治、民享的资本主义国家，虽然法律上的“人民”指的是全体国民，但在贫富分化和阶级对立面前，只会为少数资本家的利益服务。与之相反，社会主义民主要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保障人民当家作主。因此，社会主义民主不但要努力维护最广大人民群众的根本利益，最终实现人的自由解放，而且必须要走一条消灭贫富两极分化，实现共同富裕的发展道路。

民主的实质必然通过民主的形式表现出来，民主的形式则可以多种多样，不必定于一尊。习近平指出：“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准。”[4]（P64）民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民所要解决的问题的。归根结底，采取什么样的民主形式与一个国家所选择的社会制度与发展道路密切相关，同时是其文化传统、历史传承、风俗习惯、民族气质等要素内生演化的自然结果。不可否认，西方民主的形式，诸如分权制、选举制、政党制等，在历史上曾经起到非常积极、革命性的意义，但今天其所面临的挑战、所暴露的弊端也是有目共睹的。此外，西方社会往往善于用民主形式的多样性取代民主实质的空场与贫乏。在他们看来，一些没有搞议会制、分权制或政党轮替制的国家便不是民主国家。实际上这是以民主的形式主义取代民主的实质，是将西式民主定于一尊。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。早在两千多年前，亚里士多德指出：“优良法治的一层含义是公民恪守业已颁定的法律，另一层含义是公民们所遵从的法律是制定得优良得体的法律，因为人们也可能情愿遵从坏的法律。”[5]（P132）新时代以良法保善治就必须切实制定出符合科学社会主义的基本性质和价值诉求、符合中国特色社会主义事业发展要求、适应新时代党和国家发展事业最新变化、满足人民群众美好生活向往的法律。在这个问题上，我们不能打一点折扣。一方面，必须要对公权力的适用范围和使用方式作出严格规定，防止个人、集体或者组织打着公共权力的旗号侵蚀社会公共利益与公民基本权利;另一方面，必须树立底线思维，对个人权利义务做出明确界定，捍卫社会主义的核心价值。

以法治代替人治，用制度取代威权，这是市场经济的内在属性与必然要求。改革开放四十年来，我国的法治建设取得了长足的进展，结出了累累硕果。特别是党的十八大以来，我们加大力度深入贯彻依法治国理念，将党和国家在社会主义改革实践中的伟大成就和宝贵经验及时经由法定程序上升为国家法律，用来指导、规范、引领、推动新时代中国特色社会主义建设。我们坚持推进法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设，坚持依法治国与以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党相统一，社会主义法治国家建设取得历史性成就。然而，当前的法治建设还存在着一些缺陷与不足。一方面，部分公民甚至是“关键少数”还存在着法制意识薄弱现象，司法腐败时有发生;另一方面，我们的法律规范尚不完备，相关领域立法工作相对滞后，与人民群众的向往和期待还有差距。这就需要我们必须进一步理顺党政工作与司法工作既领导监督又互不干涉的原则关系，推动法律的大众化、普及化，营造全民知法懂法、尊法守法的社会氛围。同时，必须加大力度推进科学立法、民主立法、依法立法，以法治促进发展、保障善治。

三、 建设科学的权力结构和运行机制的重要举措

习近平强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[6]改革是发展的动力和源泉，而改革必须依法纳入法制轨道，这不仅是维护法治权威的需要，也是全面依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。将国家监察体制改革的成果写入宪法，以根本大法的形式捍卫改革的合法性和合宪性，这是深入贯彻依法治国的必然要求。国家监察体制改革，不仅是对党的十八大以来我们全面从严治党经验的系统总结，更重要的还在于它是对党和国家权力结构和运行机制的重大完善性举措，是建立健全科学的权力结构和运行机制的关键一步。

众所周知，分权与制衡是资本主义民主的核心原则，其本身固有的局限性越来越明显。一方面，福利国家盲目扩张，导致立法和司法对政府行为越来越不满，甚至变相篡夺行政权力;另一方面，统治集团内部分赃不均、彼此抗命，必然带来政府执行力的下降。“这两种现象——行政的司法化和利益集团影响力蔓延——往往会侵蚀人民对政府的信任，从而损害政府施政的质量和效率。”[7]（P193-194）。

与西方传统的政治制度模式不同，人民代表大会制度不仅是中国特色社会主义政治发展道路的重要组成部分，而且是有效保证人民当家作主的新型政治制度。全国人民代表大会是最高国家权力機关，拥有最高立法权，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。在权力结构的运行方面，我国宪法规定，国家的行政机关、审判机关、司法机关，即“一府两院”都由人民代表大会选举产生，受它监督，对它负责。这意味着立法权的地位要高于行政权、司法权和审判权。这样的制度设计既能够保证国家权力来源于人民，又能够保证国家意志执行顺畅。因此，这一制度设计不但符合中国的国情，体现社会主义国家的基本性质，而且为人类政治文明的进步贡献了中国人的智慧与力量。

新时代我们既要毫不动摇坚持和巩固人民代表大会制度，也要与时俱进完善这一制度。国家权力来源于人民，国家权力的行使同样也离不开人民的监督。从现实情况来看，我国的政治体制在权力的监察、制约方面还存在着一定程度的不足。

其一，在马克思主义看来，“阶级统治”与“政治统治”并不具备天生的统一性。虽然经济上占统治地位的阶级必定会将国家机器牢牢掌控在自己手中，服务于自身的经济目的，但任何经济上的统治阶级都不会直接跳到台前，亲自担任指挥角色。国家权力（公共权力）必然是掌握在少数专业人士所组建的官僚集团手中的，亦即恩格斯所说的“第三种力量”。从这个角度而言，经济权力（阶级权力）并不必然等同于国家权力（公共权力），这就是马克思多次谈到的国家的相对独立性（自主性）特征。正是由于国家的相对独立性（自主性）是任何国家都具有的重要特征，因此，一旦官僚集团背离全体社会成员的根本利益，甚至是经济上的统治阶级的根本利益，专注于为狭隘的某个人或者统治集团小圈子、小集团牟利，这就难免堕落为马克思眼中的“波拿巴”主义的国家。认识这一点，对于我们自觉抵制商品交换原则对党内生活、政治生态的渗透，自觉抵制资本逻辑、权钱交易的诱惑，保证国家权力的人民属性，捍卫自身执政的合法性来源具有重大的现实意义。

其二，当前党内监督、行政监督、社会监督、舆论监督、公众监督等监察机制并存，总体上符合我国国情，也能够比较好地适应经济社会的可持续发展需要。同时必须看到，当前的权力监督制约机制存在着一些不完善的地方。第一，权力的监督职能散布于各个部门之间，难以形成有效合力，做不到统一领导、齐抓共管。第二，权力的行使运用往往过分集中于主要领导干部手中，少数领导干部凌驾于组织之上，缺乏有效监督;一些职能部门或职责岗位权力过大，随意性较强，缺乏有效制约。第三，权力边界不清晰，存在“既当裁判员又当运动员”，“既是出卷人又是答卷人”现象。第四，法制不够健全，权力运行过程不够公开透明，暗箱操作和“潜规则”问题依然存在。第五，监督主体不具有独立性与权威性，最终使得监察制约体制无法发挥作用，流于形式。因此，以构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系为目标，对国家监察体制进行改革调整，不但十分必要，而且迫在眉睫。

将国家监察体制改革的成果写入宪法，通过顶层设计用权力来制约权力，则可以有效防止以上弊端，避免权力的变质。《中华人民共和国宪法修正案》第一百二十五条明确规定：“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。”第一百二十六条规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常委会负责。”[8]（P85）国家监察委员会的设立，不但将原来散布于各个部门的监察权从行政权、司法权中完整剥离、统一整合，并且将监察权与行政权、司法权、审判权平行设置。“一府两院一委”相互平行、互相独立，在党的领导下对全国人民代表大会负责并受其监督。这样的制度设计进一步强化了制度层面上的权力监督与制约，彻底扭转了以往不科学的权力结构模式和运行机制，是党和国家机构改革进程中浓墨重彩的一笔。

四、 推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。社会主义政治体制的目的在于为经济发展扫清障碍、保驾护航。改革开放以来，在经济建设方面我们已经取得了举世瞩目的成就，与之相比，政治体制改革进展相对缓慢。随着社会主义市场经济的发展步入新时代、新常态，人民的民主意识、法制观念、公平正义诉求也在不断增强。与之相对，一段时期以来，党群关系疏离、干群关系紧张、社会贫富分化等问题相对突出。因此，如何面对市场经济的考验，如何处理精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败的危险，如何全面增强党的执政本领，进而有能力在新的时代更好地引领中华民族实现伟大复兴的中国梦是必须解决的重大问题。

发展社会主义市场经濟，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用。既要遵循市场规律，善于用市场机制解决问题，又要让政府勇担责任、干好自己该干的事。推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求不断发展完善社会主义市场经济体制。中国特色社会主义市场经济体制的最大优势在于：一方面坚定不移深化经济体制改革，坚定市场化的改革方向，保证市场在资源配置中的决定性地位，坚持对外开放的基本国策，以更加坚定的决心与勇气张开双臂拥抱世界;另一方面在党的领导下，以不断发展和巩固社会主义基本制度、适应新时代社会主义现代化建设步伐、实现全体人民共同富裕为目标，发挥好政府在社会经济发展中的作用。以科学的宏观调控、有效的政府治理，为市场经济创造良好的发展环境、提供优质公共服务，维护社会公平正义，从而有效弥补市场机制的缺陷与风险。

我国的行政体制改革和政府职能转变虽然取得了一系列崭新的成就，但依然没有有效理顺政府、市场、社会的关系，转变还不到位。首先，不该管的管太多。在市场经济中，政府的角色是“守夜人”，而现实中，政府没有摆正自己的位置，不能正确处理服务者和管理者之间的关系。经过党的十八大以来持续的整风肃纪，政府部门虽然门不再难进、脸不再难看，但事依然难办。市场主体将过多的时间和精力放在跑手续、等审批等环节，这要求行政效率有待提高，执行力有待增强。其次，该管的没管好。行政管理和服务走到哪里，政府的监管就要跟到哪里。市场经济的运行具有盲目性、自发性等固有缺陷，这就需要政府对经济运行做好规划、把好方向。有些问题的出现，不是政府管理不到位、服务不达标，而是后续的监管没有及时跟进，监管方式不能及时创新。对于经济建设，政府不但要把好脉、开好方，而且要随时跟访、定期复诊。最后，该遵守的不遵守。法治是避免“塔西佗陷阱”，提升政府公信力的重要途径。作为执法主体，政府手里行使的是人民赋予的权力，代表的是党和国家的形象，政府的不作为、胡作为损害的是人民的期待、败坏的是党和国家的声誉。当前执法领域内的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，归根结底就在于法治政府建设不到位：行政人员法制观念淡薄、行政决策合法性审查不及时、行政执法责任制不健全、违法成本不高。

作为制度上的顶层设计，国家监察体制改革将监察权从行政权中明确独立出来，配合其他方面的权力统筹，对政府行为进行有效监察，对于深化机构和行政体制改革、完善国家治理具有重大意义。首先，有利于进一步推动政府转变职能，推动政府权力清单制度的建立，不断深化简政放权，建设职能科学、权责法定、高效满意的服务型政府。其次，有利于克服政府职能错位、越位、缺位现象。对于财政资金分配使用、政府采购、公共服务效果、基础设施建设、企业市场行为等领域进行层级监督、专门监督，管好市场管不了、管不好的事情。最后，有利于推进依法行政、消除权力寻租空间、建设高效廉洁透明政府，增强政府公信力，让权力在阳光下运行。

社会主义从来都是在开拓中前进的。中国特色社会主义制度是历史的选择、人民的选择，是中国共产党带领亿万人民经过革命、建设和改革三大时期所结出的丰硕果实。实践不止步，理论和制度的创新也就不会终结。当前，中国特色社会主义进入新的历史方位，对党和国家的各项事业发展提出了新的要求，这就必然要求我们以更加完善的制度设计和制度创新为全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化提供强有力的保障。国家监察体制改革，既是中国特色社会主义政治发展道路的重要创新成果，又是夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的重要制度保障。这一政治体制改革的重大突破不仅与马克思列宁主义的国家理论一脉相承，而且对于当代中国马克思主义的发展作出了时代性、原创性的贡献。

参考文献：

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[2]中华人民共和国监察法[M].北京：法律出版社，2018.

[3]马克思恩格斯文集（第一卷）[M].北京：人民出版社，2009.

[4]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义政治建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.

[5][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[6]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调 把抓落实作为推进改革工作的重点 真抓实干蹄疾步稳务求实效[N].人民日报，2014-03-01.

[7][美]弗朗西斯·福山.衰败的美利坚——政治制度失灵的根源[M]//本书编写组.西式民主怎么了Ⅲ.北京：学习出版社，2015.

[8]中华人民共和国宪法[M].北京：法律出版社，2018.

责任编辑：杨 俊