精准扶贫视角下湖南武陵山区扶贫机制创新研究

王青松 朱梦琳

[摘 要] 湖南武陵山区的脱贫问题一直是全省扶贫工作中关注的重点。由于传统的粗放式扶贫机制产生的扶贫效率低下，扶贫资源欠缺等弊端，湖南武陵山区的脱贫工作并未对其起到实质性的改善作用。新时期，国家提出精准扶贫的创新理念。在这一理念的指導下，根据湖南武陵山区现状，因地制宜，从精准识别山区贫困人口、合理利用有限资源、调动山区居民脱贫积极性、完善监督核查体系等方面提出新的思路，创新方法方式，尽快帮助湖南武陵山区脱离贫困。

[关键词] 湖南武陵山区;精准扶贫;粗放式扶贫;机制创新

[中图分类号] F323.8[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）07-0112-02

湖南武陵山区由于贫困程度较深、地形地势复杂、社会结构畸形等一系列自身缺陷，以及长期以来扶贫工作中的低效率、针对性差等原因，贫困问题一直没有得到真正解决，长久地困扰着山区的发展。为加快解决贫困问题，保证武陵山贫困地区在2020年能够全面建成小康社会，政府提出了一项创新理念——精准扶贫。这一理念促使我国的扶贫工作正在尽快地实现从帮助贫困人口解决经济问题的“输血式”扶贫，转向培养贫困人口自身创造经济收入的“造血式”扶贫。在精准扶贫这一理念的指导下，根据湖南武陵山区现状，因地制宜，从精准识别山区贫困人口、合理利用有限资源、调动山区居民脱贫积极性、完善监督核查体系等方面提出新的思路，深刻贯彻落实精准扶贫理念，创新方法方式，尽快帮助湖南武陵山区脱离贫困。

一、精准扶贫理论内涵

“精准扶贫”这一理念，是2013年习近平总书记来湖南省湘西等地进行考察时提出来的。不同于之前的粗放式扶贫，“精准”一词是指精准识别扶贫对象，并且根据不同贫困户所处的环境和其目前的状况，采用不同的扶贫政策，运用科学的管理方式，更高效地帮助贫困人口改善生活条件，脱离贫困。这是党中央对于扶贫开发方式的新思维、新思路，也是新时期扶贫工作的总的战略方针。

二、湖南武陵山区扶贫机制中存在的缺陷

（一）扶贫对象识别机制不健全

湖南武陵山区由于其生态环境恶劣、交通不发达、基础设施落后、信息相对封闭等一系列原因，在扶贫工作中很难做到精确地识别扶贫对象，这严重制约着当地扶贫开发工作的效率。

1.贫困人口的识别标准不合理。根据我国现行的工作方案，农民人均纯收入低于2300元为贫困人口。然而，这一标准在长时间的使用中已显得有些不合理。武陵山区应当根据当地具体的经济发展状况，平均收入及工资标准制定适合本地区的贫困人口标准。其次，家庭贫困程度也有较大的差异。不能简单地对所有贫困家庭都采用同一扶贫策略，应将其贫困程度划分为不同层次，以此来保证其精确性。再者，家庭致贫原因不明确。就武陵山区的家庭致贫原因来看，体现在劳动人口缺乏、劳动收入偏低、家庭中需负担大量医药费、教育负担重等许多方面。了解家庭致贫原因才能有效的制定脱贫政策，为贫困家庭提供更好的支持。

2.贫困识别程序不合理。由于缺乏完善的识别程序，经常出现争夺扶贫资源、虚减家庭收入、虚增扶贫数量等情况。这样的情况导致了贫困户错误率不断攀升，使得真正的贫困户无法获得扶贫资金或者导致扶贫资金外流，严重浪费扶贫资源，破坏了贫困人口获得正常生活的机会。

（二）扶贫资源分配机制欠缺

由于社会扶贫资源的有限性，制约着湖南武陵山区的扶贫工作的进展。同时，政府公共部门资源的有限性也对扶贫工作产生了影响。随着社会的发展，山区大量劳动力资源涌入城市。劳动人口的大量外流，以及山区农民老龄化导致社会劳动力资源严重缺乏。扶贫物资的分配也同样缺乏公平合理性。在财政扶贫资金的分配中，仍存在分配不合理、资金使用效率低下，资金分散等问题。人力、物力、财力等资源的分配机制欠缺，严重影响了山区经济的发展。

从政府部门的角度来看，尽管其在支配人力、物力、财力资源方面有着绝对的优势，但仍存在一些局限性。资源分配不均、政策执行力度不强、资源管理效率低下等导致扶贫资源严重不足。从公益性扶贫组织的角度来看，一方面，由于政府在资源分配中的信息模糊，不公开不透明，政策不具体等原因，使得其在扶贫工作中缺乏积极性导致效率低下。另一方面，受人力、物力、财力等方面分配机制不完善的局限性，山区扶贫工作的效率始终不高。有限的扶贫资源没有得到合理的安排导致了山区的扶贫工作进展艰难。

（三）内源性扶贫机制不完善

湖南武陵山区居民大多以少数民族为主，是少数民族的聚居地。本地区居民的文化认知较低，受教育水平程度差异较大，生育观念也有所不同，这些差异导致扶贫难度较大。由于该地区居民长期生活在信息较为封闭的深山中，文化水平低，思想守旧，没有主动脱离贫困的观念意识，缺乏脱贫积极性，甚至有些居民想要长期享受政府补贴所带来的福利，适应了接济的生活，而不愿意靠自己的双手来改变生活。这些观念使得山区居民无法依靠内生动力来实现自身发展，严重制约了山区脱贫工作进程。

根据调查显示，湖南武陵山区贫困户参与扶贫的意愿较低，他们大多数是“被动接受”而不是“主动参与”。一方面，贫困人口对政府财政拨款依赖度高，一旦脱离财政资助，他们的生活将很难维持。另一方面，经济发展缺乏必要的活力，会有较大的返贫风险。例如，农作物收成因气候条件而发生变化，或贫困户家庭发生重大灾难疾病等，受这类周期短次数频繁的因素的影响，都有可能导致贫困户重新返贫。贫困户返贫将会给他们带来巨大的心理压力，并且对脱贫失去信心，进一步影响贫困户脱贫的积极性。

（四）监督考核机制不合理

监督考核机制的建设是提高扶贫开发效益，确保扶贫效果的重要保障。然而，在山区的扶贫工作中，对于扶贫部门的监督考核机制存在着许多不足，目前仍未得到有效的解决。

1.缺乏专业的监督机构部门。山区内缺乏专门的精准扶贫工作监督与评估机构，这就降低了扶贫开发的精准性，使得评估工作效率不高，增加了监督考核的成本。监督机制的不到位同样也降低了其公平、公正以及权威性。

2.考核体系不完备，考核内容不全面。考核内容包含扶贫开发成果考核以及对领导干部工作成效考核，二者都需要一个完善的考核体系。目前的考核内容过于简单，缺乏对山区基础设施以及自身发展的合理考量，忽略了可持续发展性。这为精准扶贫工作中准确责任到人带来了很大的挑战。

三、精准扶贫视角下湖南武陵山区扶贫机制的创新

（一）完善贫困人口精准识别机制

贫困人口的准确识别是精准扶贫工作的重要开端，也是扶贫工作的重要组成部分，进一步完善湖南武陵山区贫困人口的识别是创新机制的重要内容。目前的贫困识别机制仍存在着许多问题，仍需不断完善。

1.调整贫困识别标准，建立完善的贫困标准体系。改善以往单一的以经济收入或消费水平为主要评判标准的做法。根据湖南武陵山区贫困户家庭实际情况，家庭贫困程度以及主要致贫原因等方面，综合考量地区经济、教育、福利保障等因素，调整识别标准，优化贫困标准体系。为该地区建档立卡提供可靠的依据。

2.改善湖南武陵山区建档立卡的方法措施。过去对于贫困的识别主要采取规模控制、指标逐级下放、村委会乡政府县政府三级审核的程序，然而，却存在着一定的局限性，降低识别精准度。因而，应采用“自上而下”的贫困户识别方式。在这样的模式下，将精准识别的重点放在农村社区内，应着重以宣传教育的方式强化监督制度。村民应接受精准识别建档立卡的工作制度，通过对比，公平地选出扶贫对象，并上报乡镇政府进行公示。县政府应加大投入力度，加强监督，确保程序的实施。

3.建设精准扶贫信息管理系统。新时期的精准识别中离不开大数据的支持。有效利用信息数据平台是实现贫困户动态管理的重要举措。同时，通过大数据平台的支持，将湖南武陵山区农村低保与扶贫开发有效结合，做到信息的及时交换，同步更新。

（二）创新扶贫资源整合机制

社会资源的有限性与人类需求的无限性是相互矛盾的。为了解决湖南武陵山区社会贫困问题，稳定社会秩序，实现人类社会的长足发展，资源共享是必不可少的环节。为实现由“粗放扶贫”向“精准扶贫”的转变，需加大资源整合力度，创新资源整合机制，从而提高扶贫工作效率。

1.协调扶贫主体之间的协同机制。当前，政府专项资金拨款已无法满足贫困户的需求，需形成行业扶贫、社会扶贫与政府扶贫这样“三位一体”的扶贫模式。然而，同时协调三方利益显然是个艰难的过程，这就需要创新机制，形成三大主体之间的相互协同。以政府部门为指导，行业部门为辅助，积极构建社会公益组织扶贫项目，相互发展。通过提高信息的真实性与对称性，加强部门之间的联系，从而提高扶贫效率。

2.完善扶贫资源整合机制。要保证人力、物力、财力的有效分配，需创建满足精准扶贫工作的资源整合平台。首先，改革扶贫资金管理体制，下放给山区政府一定的资金自主使用权。将政府以及行业资金的管理权限下放到山区县政府，县政府根据武陵山区的特色产业项目来安排资金的使用，增加了精准扶贫的针对性，真正做到了扶贫资金在基层的使用。其次，统筹资源规划。充分利用山区的优势资源、特色产业和闲置土地，将社会资源整合到山区发展方向上。

3.创建大数据共享平台。将扶贫工作与现代技术相结合，充分利用大数据平台实现三方资源云共享。这种做法可以通过社会资源引领政府资源，产生二者共生的扶贫方式，更好地解决扶贫工作中的难题。

（三）完善内源扶贫机制

调动贫困户的主观能动性，充分发挥其主体作用是精准扶贫机制创新的重要保障，也是防止其返贫的重要前提。为此，湖南武陵山区需从贫困人口自身以及国家政策激励机制来提高其参与度。

1.培育贫困人口脱贫主体意识，增强脱贫积极性。培养贫困人口从根本上想要改变目前生活条件的意识，摒弃等待政府资助、依靠国家补贴等思想观念。由“被动接受”转变为“主动参与”。

2.增强贫困人口的自身发展能力，加强对其职业技能培训，使其具备相应的知识水平和生产水平，提升人力资本条件。鼓励武陵山区贫困人口利用当地的特色优势资源，开展相关产业以带动区域的经济发展。

3.完善制度安排，激发内生动力，增强扶贫机制的可持续发展能力、造血功能与内生能力。通过建立长效扶贫机制与广泛参与机制，整合社会资源，以此解决贫困户脱贫问题。

（四）完善监督考核机制

构建合理有效的监督考核机制，能够对提出扶贫工作中的不适行为并进行矫正从而保证扶贫效益。

1.建立专门的评估机构。在湖南武陵山区扶贫领导小组中建立专门的监督评估机构，确保监督的科学、合理性。同时，为了防止“徇私舞弊”的现象，仍需设置第三方监督机构。另外，由于贫困人口是扶贫工作中主要的受益者，因此，有必要建立群众揭发制度，给群众保障自身利益的权利。

2.完善考核评估体系。合理确定考核指标的权重，考核指标体系不单单关注于减贫脱贫成效，也应当以加强基础设施建设，促进经济发展为目标。

3.明确奖惩制度。需以法律法规为基础，对考核合格者，为脱贫工作做出贡献者頒发奖赏。对于考核不合格者，也需进行适当处罚，将责任落实到人

四、结语

贫困群众是国家重点扶持的对象，解决贫困人口难题也是精准扶贫的目标。为实现湖南武陵山区的可持续脱贫，根据其扶贫机制中存在的不足，适时地调整扶贫政策，进行政策机制创新。在脱贫攻坚的关键冲刺阶段，需要扫清脱贫障碍，提高脱贫成效，创新机制体制。湖南武陵山区未来在精准扶贫理念的引导下，争取实现2020年全面脱贫进入小康社会。

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[责任编辑：王凤娟]